Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Gminy – Miasto Bydgoszcz na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2005r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2005r., Nr [...] ustalającą jednorazową opłatę naliczoną stosownie do wysokości sprzedanych udziałów we własności nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. O., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...], stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek zmiany przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta Bydgoszczy nie wykazał swego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", od którego posiadania, w myśl tego przepisu, uzależnione jest prawo do wniesienia skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy.
Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym, możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Działający bezpośrednio we własnym imieniu skarżący musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Tymczasem tak rozumianego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie posiada, skoro dotyczy ona obowiązku istniejącego po stronie małżonków Wędrzyńskich, którzy dokonali sprzedaży nieruchomości i tylko oni legitymowani byli do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) regulujące zagadnienie ustalenia jednorazowej opłaty (renty planistycznej) nie zawierają bowiem unormowań, z których wynikałoby uprawnienie lub obowiązek dla Gminy Bydgoszcz i nie jest to jej własna sprawa administracyjna.
Mając na uwadze, że jednorazowa opłata stanowi dochód budżetu gminy można mówić jedynie o interesie faktycznym w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, mogącej prowadzić do zmniejszenia tego dochodu. Gmina Bydgoszcz będąc bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa.
Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 50 § 1 ustawy wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko przyjęte w zaskarżonym orzeczeniu jest nieuprawnione. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r. (OPS 1/04) "kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, iż akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego". W takiej sytuacji interes prawny skarżącego wynika z regulacji art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przepis ten posiada walor konkretności i powszechnego obowiązywania, a ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma charakter interesu własnego i indywidualnego. Stąd interes prawny Miasta Bydgoszczy w niniejszej sprawie był i jest wyraźnie widoczny skutkując możliwością wniesienia skargi na powołaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał w zaskarżonym orzeczeniu, że organ administracyjny, który rozpoznawał sprawę nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest bowiem przepisami prawa pozytywnego. Jednostka ta może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom, w tym prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, nie publ., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., II FSK 818/05, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt FSK 2631/04, nie publ.) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza więc znacznie zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W zakresie bowiem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem, zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla niej decyzji.
W przedmiotowej sprawie, zgodnie z regulacją art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta Bydgoszczy działając jako organ administracji samorządowej mógł w drodze decyzji ustalić jednorazową opłatę stanowiącą 30 % wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek zmiany przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego, w związku ze zbyciem części nieruchomości przez jej właścicieli. Trafnie wobec tego zauważył Sąd I instancji, że Prezydent Miasta Bydgoszczy wykonując w rozpoznanej sprawie funkcję organu administracji publicznej nie był uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
Należy nadto podnieść, że przedmiot sprawy, a następnie skargi do Sądu administracyjnego nie dotyczy praw skarżącego jako osoby prawnej. W istocie rzeczy skarżący polemizuje bowiem z organem wyższego stopnia, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być wydane wskutek rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odwołania od decyzji wydanej przez skarżącego. Tym samym, abstrahując już od wyżej poczynionych uwag o ogólnej niedopuszczalności zaskarżania przez organy administracji rozstrzygnięć wydanych na skutek wniesienia odwołania do decyzji wydawanych przez te organy - po stronie skarżącego i tak brak interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością, którego istnienie stanowi o możliwości wniesienia skargi.
Nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że przepis art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posiada walor konkretności i powszechnego obowiązywania, a ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma charakter interesu własnego i indywidualnego, co winno skutkować uznaniem, że wnoszący skargę kasacyjną posiada zdolność skargową w przedmiotowym postępowaniu. Przepis ten przyznaje bowiem jednostkom samorządu terytorialnego jedynie uprawnienia do orzekania w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, a więc do załatwienia sprawy w charakterze organu administracji państwowej i nie skutkuje powstaniem po stronie tego podmiotu interesu prawnego, niezbędnego dla posiadania zdolności skargowej.
W takiej sytuacji istniały przesłanki (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy) do odrzucenia skargi, a zaskarżone orzeczenie należy uznać za zgodne z prawem.
Z uwagi na powyższe naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.