Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wójt Gminy Buczkowice umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie wykonania przez skarżącego decyzji z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie odtworzenia do stanu pierwotnego rowu odwadniającego w granicy działek pomiędzy działkami nr [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 5 § 1 pkt 1, art. 17 § 1 pkt 2, art. 20 § 1 pkt 2 oraz art. 59 § 1 pkt 1 i art. 59 § 2-5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwana dalej ustawą egzekucyjną.
W uzasadnieniu stwierdzono, że Wójt Gminy Buczkowice jest wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w przedmiotowej sprawie. Zainteresowanym podmiotem (nie będącym wierzycielem) jest M.R., która była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. W dniu 19 lipca 2005 r. organ stwierdził wykonanie decyzji, co zostało potwierdzone oględzinami przeprowadzonymi w dniach 22 lipca 2005 r. i 29 lipca 2005 r. Wobec dobrowolnego wykonania decyzji wszczynanie postępowania egzekucyjnego byłoby zbędne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić również przed jego wszczęciem.
Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 1 grudnia 2008 r., nie zostało natomiast skierowane do M.R. Ponadto organ stwierdził, że przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. – na skutek zażalenia M.R. na niezałatwienie sprawy w terminie – zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy.
M.R. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej skargę na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a ustawy egzekucyjnej. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2009 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. W celu wykonania tego obowiązku organ I instancji doręczył M.R. postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r., co zostało przez nią potwierdzone w dniu 6 lipca 2009 r.
Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. M.R. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r.
Rozpoznając to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchyliło postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wydał swoje postanowienie bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie organu odwoławczego, wobec rozbieżności stanowisk, organ I instancji powinien był przeprowadzić oględziny w terenie z udziałem wszystkich zainteresowanych.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.B. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji orzekł, że przedmiotem zażalenia w niniejszej sprawie było postanowienie organu egzekucyjnego I instancji wydane w oparciu o art. 59 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Istotą sporu jest więc kwestia, czy M.R. miała przymiot wierzyciela w postępowaniu zakończonym tym postanowieniem. W ocenie Sądu I instancji, analiza przepisów ustawy egzekucyjnej prowadzić musi do wniosku, że M.R. nie była wierzycielem w tym postępowaniu, a zatem nie miała legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy Buczkowice z dnia [...] listopada 2008 r. Wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Wierzycielem w niniejszej sprawie jest wyłącznie Wójt Gminy Buczkowice. Inaczej krąg osób uprawnionych do żądania wykonania obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej został określony w art. 5 § 1 pkt 2 ustawy egzekucyjnej. Jest tam bowiem mowa m.in. o podmiocie, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Ten ostatnio przytoczony przepis nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem chodzi w nim o obowiązki wynikające z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa. Pod pojęciem "innych organów" rozumieć należy organy niewymienione w art. 5 § 1 pkt 1 ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro M.R. nie miała legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, to rozpoznanie jej zażalenia przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie art. 59 § 5 ustawy egzekucyjnej
Sąd I instancji wskazał ponadto, że skoro legitymowanym do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego był jedynie zobowiązany, a w ustawowym terminie zażalenia takiego nie wniósł, to z upływem tego terminu postanowienie stało się ostateczne. Postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 1 grudnia 2008 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem z dniem 8 grudnia 2008 r. Jeżeli zatem inny podmiot po tym terminie dąży do wykazania, że bez własnej winy został pominięty jako strona w toku postępowania, to jedynym środkiem wzruszenia ostatecznego postanowienia może być zainicjowanie jednego z postępowań nadzwyczajnych, w tym przypadku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a., nie zaś wniesienie zwykłego środka zaskarżenia. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy rozpoznając zażalenie M.R. organ rażąco naruszył również zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy przyjmując za dopuszczalne wniesienie zażalenia i uznając legitymację M.R. do jego wniesienia, całkowicie pominął wynikającą z akt sprawy okoliczność, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało jej doręczone w dniu 6 lipca 2009 r., zaś zażalenie wniesione zostało w dniu 14 lipca 2009 r. W ocenie Sądu I instancji, w świetle wcześniejszych rozważań, okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.R. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego. W treści skargi kasacyjnej podniosła zarzutu naruszenia przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności dokonanie innych niż organy administracji obu instancji – bez żadnych podstaw – błędnych ustaleń faktycznych. Polegały one na przyjęciu, że w sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji zostało M.R. doręczone w dniu 6 lipca 2009 r., to za pośrednictwem swojego pełnomocnika zażalenie od tego rozstrzygnięcia wniosła w dniu 14 lipca 2009 r., podczas, gdy jak wynika z treści załączonego dowodu nadania, przesyłka z zażaleniem została w polskim urzędzie pocztowym złożona w dniu 13 lipca 2009 r.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/, c/ oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 156 k.p.a. oraz w związku z art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącej, naruszenie powyższych przepisów polegało na przyjęciu, że nie była ona uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r. Zdaniem skarżącej, była ona uprawniona do złożenia zażalenia, bowiem z uwagi na naruszanie jej prawa własności zalewaniem jej posesji, jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania decyzji z dnia 18 maja 2005 r., a zatem na zasadzie art. 59 § 5 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przysługuje jej prawo do złożenia zażalenia na niewykonanie tejże decyzji oraz konstytucyjne prawo do sądu w tym zakresie.
M.R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych bądź według zestawienia przedstawionego na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 § 5 w związku z art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwana dalej ustawą egzekucyjną). Miało to być spowodowane brakiem uznania strony skarżącej jako wierzyciela w świetle dyspozycji art. 1a pkt 13 tejże ustawy, co z kolei skutkowało brakiem legitymacji procesowej do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Wynika to z tego, że krąg podmiotów, którym w postępowaniu egzekucyjnym przysługuje przymiot strony jest znacznie węższy niż w postępowaniu merytorycznym, to jest rozstrzygającym sprawę co do istoty.
Ponadto w świetle art. 5 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wymienionych w art. 2 tejże ustawy egzekucyjnej jest wierzyciel, czyli dla obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej właściwy do orzekania organ I instancji. Natomiast obok wierzyciela drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 tejże ustawy). Dlatego też w świetle art. 6 § 1 ustawy egzekucyjnej jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku to wyłącznie wierzyciel może i powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej).
Poza wierzycielem i zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym w ograniczonym zakresie mogą uczestniczyć także inne podmioty, o ile wynika to wyraźnie z przepisów ustawy, czyli ten tylko podmiot, który nie będąc zobowiązanym, rości sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną (art. 38 i nast. ustawy egzekucyjnej). Tak określony zakres podmiotowy postępowania egzekucyjnego w administracji wyklucza dopuszczalność formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego zakresu, nawet jeżeli podmioty te były stronami postępowania rozstrzygającego daną sprawę co do istoty (wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1252/07 oraz wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt IV SAB 175/00, Lex nr 55781).
Po drugie, jeżeli prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku legitymacji procesowej strony skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji to oznacza, że także Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, b/ i c/ ustawy p.p.s.a. jak i oczywiście art. 145 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO. Ponadto, w tym stanie prawnym i faktycznym bezskuteczny jest również zarzut kasacyjny kwestionujący naruszenie przez stronę skarżącą terminu do wniesienia zażalenia od przedmiotowego postanowienia organu I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.