Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 792/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 80/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [.] listopada 2015 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 28 września 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy [..], Burmistrz Miasta [..], Wójt Gminy [..], Wójt Gminy [..] oraz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w O.zgłosili wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w powierzchni ziemi i w wodach na skutek przewidywanego na 2016 r. rozpoczęcia przez [..] S.A. procesu likwidacji kopalni rud cynku i ołowiu "[.]" poprzez jej zatopienie. Powyższe spowoduje w ocenie wnioskodawców pogorszenie warunków poboru lub uzdatniania wody, podwyższenie poziomu wód podziemnych oraz wystąpienie konieczności zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia [.] czerwca 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania. Organ I instancji uznał, że udzielone przez Marszałka Województwa [..] pozwolenie wodnoprawne jest w istocie pozwoleniem na odwodnienie zakładu górniczego poprzez wypompowanie wody. Pobór wody pochodzącej z odwodnienia zakładu górniczego, ani jego zaniechanie nie ma wpływu na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych. Zmiany w środowisku określone w zgłoszeniu wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku mogą być skutkiem odwodnienia zakładu górniczego oraz likwidacji działalności górniczej i zaprzestania odwadniania kopalni, co nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika jednoznacznie, aby w związku z przewidywanym podniesieniem się poziomu wód mogło dojść do przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi, bądź ponadnormatywnego zanieczyszczenia powierzchni wód.

Po rozpoznaniu zażalenia zgłaszających bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku na w/w postanowienie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wszczęciu postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że jeżeli przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania organ przeprowadził szereg czynności i zgromadził materiał, który następnie poddał ocenie, nie można uznać, że organ dokonał jedynie wstępnej merytorycznej oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zdaniem organu II instancji, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zgromadził materiał dowodowy, który następnie poddał analizie. Po analizie całokształtu materiału dowodowego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, co narusza art. 24 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1789, dalej "ustawa szkodowa") bowiem de facto organ ten prowadził już właściwe postępowanie administracyjne, które, po jego uprzednim wszczęciu na mocy wspomnianego art. 24 ust. 5 – w przypadku stwierdzenia niewystępowania szkody w środowisku czy bezpośredniego nią zagrożenia – należało umorzyć.

Organ II instancji podkreślił, iż nie wypowiada się w swym rozstrzygnięciu co do meritum sprawy, to jest co do prawidłowości podjętego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. rozstrzygnięcia, bowiem ogranicza się jedynie do wszczęcia postępowania przed organem I instancji.

Odnosząc się do zarzutu, iż składający zażalenie nie posiadają przymiotu strony Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ obowiązany jest przyjąć zgłoszenie od każdego. Zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zgłaszającemu wystąpienie szkody środowisku jako osobie żądającej określonych działań od organu administracji publicznej, przy czym w przypadku ustawy szkodowej chodzi o podjęcie określonych działań z urzędu. Stąd nie można odmówić skarżącym prawa do złożenia zażalenia w prowadzonym postępowaniu i stwierdzić jego niedopuszczalności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła spółka [..] S.A.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", należy rozmieć w ten sposób, że organ ochrony środowiska jest uprawniony do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia takiej szkody. W razie gdy organ dojdzie do przekonania, że prawdopodobieństwo takie istnieje, powinien wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych albo podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli wystąpił jeden z przypadków, o których mowa w art. 16.

Zdaniem Sądu, odmowa wszczęcia postępowania, o której mowa w ust. 7 art. 24 ustawy szkodowej, może mieć miejsce wówczas, kiedy zgłoszenie będzie niezasadne, w tym znaczeniu, że w toku wstępnej oceny sprawy nie stwierdzono, aby zaistniało prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Kwestia, czy dany podmiot korzystający ze środowiska spowodował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku winna być wyjaśniana po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Podobnie rzecz się ma, gdy organ faktycznie prowadził postępowanie – tak jak w niniejszej sprawie – jakkolwiek bez formalnego jego wszczęcia. Prowadzenie bowiem ustaleń, w tym odbieranie oświadczeń od podmiotu, którego działania mogły spowodować szkodę w środowisku, przyjmowanie analiz, sporządzenie opinii, czy organizowanie spotkań, na których dyskutowane są kwestie istotne z punktu widzenia oceny istnienia zagrożenia spowodowania szkody w środowisku, nie może toczyć się przed wszczęciem postępowania. W rozpoznanej sprawie, zgromadzona dokumentacja wskazuje jednoznacznie, iż przed wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, organ I instancji przeprowadził szereg czynności i zgromadził materiał, który następnie poddał ocenie. Tych działań nie można uznać za przynależne do wstępnej merytorycznej oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ I instancji faktycznie przeprowadził czynności procesowe typowe dla postępowania administracyjnego. W związku z tym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo uznał, że organ I instancji z naruszeniem art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd wskazał, że kontrolą objęte zostało postanowienie o charakterze procesowym. Tym samym wypowiadanie się co do naruszenia prawa materialnego, w szczególności w zakresie wyszczególnionych w skardze przepisów ustawy szkodowej, jest przedwczesne.

Jednocześnie jako nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Kwestia nieprawidłowego wskazania jako dokonującego zgłoszenia oraz składającego zażalenie burmistrza gminy, wójta gminy, czy też zarządu spółki nie powoduje, że organ II instancji rozpoznał zażalenie, pomimo iż złożone ono zostało przez podmiot nieuprawniony. Z przepisów prawa wynika, że burmistrz, wójt jako organ gminy działa w jej imieniu (art. 31 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - jedn. tekst Dz. U z 2015, poz. 515 ze zm.). Mimo zatem, iż jest to pewna nieścisłość, którą słusznie uwypukliła strona skarżąca, to jednak nie stanowi to uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Podobnie rzecz się ma z zażaleniem złożonym przez spółkę i podpisanym jako "zarząd". Z analizy dokumentów wynika bowiem, że zażalenie to pomimo nieprawidłowego nazwania osób reprezentujących spółkę ogólną nazwą "zarząd", zostało podpisane przez osoby posiadające prawo reprezentowania spółki.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosły [..] S.A., w B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi, mimo że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez:

1. naruszenie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie dopuszczalności wszczęcia postępowania na mocy tego przepisu przy braku przesłanki zasadności zgłoszenia o szkodzie w środowisku lub zagrożeniu szkodą w środowisku,
2. naruszenie art. 2 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie, że zagrożenie szkodą może spowodować zamiar likwidacji kopalni, a nie jak przewidziano w tym przepisie, jedynie działania podmiotu korzystającego ze środowiska, tym samym zagrożenie szkodą może wywołać myśl ludzka,
3. naruszenie art. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej, poprzez przyjęcie, że działalność polegająca na odwadnianiu zakładu górniczego została wymieniona w art. 3, a co za tym idzie jest działalnością stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, co z kolei powoduje, że do działalności takiej stosuje się przepisy ustawy szkodowej,
4. naruszenie art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej poprzez przyjęcie, że sam fakt podtopienia powierzchni ziemi stanowi szkodę w środowisku,
5. naruszenie art. 24 ustawy szkodowej poprzez stworzenie czy zastosowanie nieznanego w ustawie szkodowej pojęcia "wstępna merytoryczna ocena sprawy" i orzekanie w oparciu o analizę takiego pojęcia, przy jak to wskazano wyżej, braku przesłanek do zaistnienia zagrożenia szkodą w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia o oddaleniu skargi, mimo że uzasadnionym było jej uwzględnienie, a to wobec naruszenia zasad postępowania przez organ administracji, mających wpływ na wynik postępowania, a to:

1. naruszenie art. 7, 8, 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, a to, czy zachodzi przesłanka zasadności zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku, stanowiąca podstawę wydania postanowienia o wszczęciu postępowania na zasadzie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej,
2. naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez stworzenie nieznanej prawu instytucji "wstępna merytoryczna ocena sprawy" i analizowanie, czy działania organu I instancji podpadają pod tą instytucję, jak też przez przyjęcie, że w jej ramach dopuszczalne jest niepełne i niewyczerpujące badanie sprawy, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów,
3. naruszenie art. 8 i 107 oraz 144 K.p.a. polegające na niewskazaniu w zaskarżonym postanowieniu jaki typ postępowania ma być nim wszczęty, a tym samym tolerowanie przez Sąd I instancji takiego stanu rzeczy,
4. naruszenie art. 29 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne rozpoznania zażalenia złożonego przez byt intelektualny nie mogący mieć statusu strony, nie mający statusu podmiotu prawa,
5. naruszenie art. 141 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że doszło do złożenia zażalenia na orzeczenie organu I instancji, mimo że nie składała go strona lub inny podmiot uprawniony,
6. naruszenie art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne wydania postanowienia, gdy nie zaistniało skuteczne wniesienie zażalenia,
7. naruszenie art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne wydanie postanowienia na niekorzyść skarżącego przy braku skutecznego zaskarżenia postanowienia organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia z 12 listopada 2015 r. i przekazanie sprawy do orzekania organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli Burmistrz Miasta i Gminy [..], Burmistrz Miasta [..], Wójt Gminy [..], Wójt Gminy [..] oraz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w O. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Profesjonalny pełnomocnik [..] Sp. z o.o. z siedzibą w O. wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjna oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 1 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi, pomimo niewyjaśnienia przez organ II instancji czy zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania złożone zostały przez podmioty uprawnione,
• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej polegającego na oddaleniu skargi, pomimo niewyjaśnienia przez organ II instancji czy zachodzi przesłanka zasadności zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku, która okoliczność była istotna dla rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania.

Odnośnie pierwszego ze stwierdzonych uchybień zauważyć na wstępie trzeba, iż wprawdzie przyczynę tego uchybienia autor skargi kasacyjnej mylnie upatrywał w uznaniu za dopuszczalne rozpoznania zażalenia złożonego przez organy wykonawcze gmin, które uznał za byt intelektualny nie mogący mieć statusu strony i nie mający statusu podmiotu prawa, to jednak ten błąd dotyczący warstwy argumentacyjnej zarzutu nie mógł mieć wpływu na ocenę jego zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem, że związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, iż wobec istotnych zmian w treści ustawy szkodowej zaistniałych pomiędzy złożeniem wniosku z dnia 28 września 2012 r., a wydaniem przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów ustawy szkodowej w tak w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, jak i w dacie złożenia wyżej wymienionego wniosku Burmistrza Miasta i Gminy[..], Burmistrza Miasta [..], Wójta Gminy [..], Wójta Gminy [..] oraz [..] Sp. z o.o. z siedzibą w O. W związku z powyższym zauważyć należy, iż art. 24 ustawy szkodowej w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wstąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej). W myśl ust. 2 tego samego artykułu jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczyło środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, mógł dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna. W ust. 3 określono wymogi formalne zgłoszenia, zaś w ust. 4 wskazano, że zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska.

Odnośnie dalszego toku postępowania prawodawca wskazał, iż organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (art. 24 ust. 5), przy czym podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, miały prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. W art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej wskazano wreszcie, iż o ile organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania, to czyni to w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, zmieniono z dniem 5 września 2014 r. także art. 24 ustawy szkodowej, w ten sposób, że między innymi uchylono ust. 2 tego artykułu oraz nadano nowe brzmienie ust. 6 poprzez przyjęcie, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 9 pkt 18 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw).

W art. 21 ust. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej prawodawca wskazał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w sprawach nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym stają się postępowaniami, wszczętymi odpowiednio z urzędu lub na wniosek, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 oraz w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [..] czerwca 2015 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie należało stosować przepisy postępowania, a więc także art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej regulującego udział w postępowaniu podmiotów nie będących jego stronami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego.

Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw nie zawierała jednakże przepisów intertemporalnych dotyczących takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w niniejszej sprawie, to jest sytuacji, gdy zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku złożone zostało między innymi przez organy administracji publicznej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a do jego rozpoznania doszło już po wejściu w życie zmian w art. 24 ustawy szkodowej wyrażających się w uchyleniu ust. 2 tego artykułu io odpowiedniej modyfikacji jego ustępu 6.

Powyższe oznacza, że wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej.

Powyższe oznacza, że organy rozpoznające zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku winny uwzględnić nową regulację wprowadzoną ustawą z dnia 11 lipca 2014 r.

Za powyższym pośrednio dodatkowo przemawia także treść przytoczonego powyżej art. 21 ust. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej. Skoro bowiem ustawodawca nakazuje stosować przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca do wszczętych i toczących się postępowań, to tym bardziej – uwzględniając zasadę racjonalności prawodawcy – należy je zastosować w sytuacji braku wszczęcia postępowania i prowadzenia jedynie czynności wstępnych zmierzających do oceny zasadności jego wszczęcia.

Zauważyć przy tym trzeba, iż bezpośrednie stosowanie nowej regulacji nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie, w tym samego złożenia zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż dokonanie zgłoszenia przez organy wykonawcze gmin w sytuacji gdy obowiązywał art. 24 ust. 2 obligowało organ ochrony środowiska do zwerfikowania tegoż zgłoszenia i rozstrzygnięcia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Z dniem z dniem 5 września 2014 r. ustawodawca poprzez uchylenie ust. 2 oraz zmianę treści ust. 6 art. 24 szkodowej pozbawił jednakże organy administracji publicznej, a więc między innymi organy jednostek samorządu terytorialnego prawa uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, a więc między innymi prawa zaskarżenia orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania.

Dalej zauważyć należy, iż wadliwym było stanowisko organu II instancji, zaaprobowane milcząco przez WSA w Warszawie, jakoby prawo do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej przysługiwało każdemu, kto na podstawie art. 24 ust. 1 zgłosił wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku.

Tak w art. 24 ust. 1, jak i nieobowiązującym już art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej ustawodawca przewidział bowiem możliwość zgłoszenia zagrożenia szkodą lub już powstałej szkody, przez każdy, dowolny podmiot (w art. 24 ust. 2 przez podmiot określonej kategorii), niezależnie od posiadanego przez niego interesu prawnego czy nawet faktycznego i uprawnienie to powiązał z wynikającym z art. 24 ust. 5 obowiązkiem organu ochrony środowiska rozpoznania każdego zgłoszenia.

Organ ochrony środowiska po otrzymaniu zgłoszenia może jednakże zachować się w dwojaki sposób. Może on wydać postanowienie o wszczęciu postępowania, względnie może odmówić wszczęcia postępowania. Treść ust. 5 i 7 świadczy jednoznacznie, że postępowanie prowadzone po dokonaniu zgłoszenia w trybie art. 24 wszczynane jest z urzędu. Samo dokonanie zgłoszenia nie powoduje jeszcze wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ ochrony środowiska ma jedynie obowiązek przyjąć zgłoszenie, ale nie ma już obowiązku wszczynać postępowania na podstawie tego zgłoszenia. Ocena, czy takie postępowanie powinno zostać wszczęte, należy do organu ochrony środowiska i prawidłowość zachowania organu ochrony środowiska podlega ocenie przez organ drugiej instancji.

Nie oznacza to jednak, że podmiot zgłaszający tego rodzaju wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkodę staje się niejako "automatycznie" stroną tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 905/17).

Przepisy art. 24 ust. 1 do 6 ustawy szkodowej stanowią bowiem regulacje szczególne względem przepisów K.p.a. normujących zagadnienia związane z trybem wszczynania postępowania administracyjnego oraz z określaniem podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania i jako regulacje o charakterze wyjątkowym muszą być interpretowane ściśle.

W związku z tym przyjąć należy, iż wobec braku w art. 24 ustawy szkodowej regulacji szczególnych dotyczących ustalania kwestii stron postępowania oraz uprawnienia do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, strony tego postępowania ustalane są na zasadach ogólnych określonych w art. 28 K.p.a., zaś uprawnienie do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje w stanie prawnym obowiązującym od 5 września 2014 r. jedynie podmiotom wskazanym w art. 141 § 1 K.p.a.

Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej, który przewiduje po zmianach wprowadzonych z tą datą, że jedynie organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. Treść powyższej przywołanego przepisu wskazuje jednakże, że organizacja ekologiczna uzyskuje z urzędu uprawnienia strony postępowania jedynie w postępowaniu już wszczętym na skutek zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej i toczącym się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, a nie na etapie wstępnego sprawdzania zgłoszenia pod kątem zaistnienia stanowiącej przesłankę wszczęcia postępowania zasadności zgłoszenia. Jest to więc sytuacja zasadniczo różna od istniejącej pod rządami art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej sprzed nowelizacji, który przewidywał dla organizacji ekologicznych i organów administracji publicznej, które dokonały zgłoszenia, prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, bez zastrzeżenia, iż chodzi o postępowanie wszczęte na skutek zgłoszenia, a więc jako przepis szczególny względem regulacji zawartych w K.p.a. uprawniał podmioty te do zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w następstwie zgłoszenia.

A contrario aktualnie w postępowaniu na prawach strony nie mogą uczestniczyć inne niż organizacje ekologiczne podmioty nie będące stronami, które jedynie dokonały zgłoszenia na podstawie art. 24 ust. 1 lub ust. 2 ustawy szkodowej. Możliwości działania tych innych podmiotów wyczerpują się z chwilą dokonania zgłoszenia. Co za tym idzie o ile nie przysługuje im przymiot stron postępowania w rozumieniu materialnoprawnym, to nie mogą one uczestniczyć w dalszym postępowaniu.

W realiach kontrolowanej sprawy powyższe oznacza, iż organ II instancji z uchybieniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 1 K.p.a. po otrzymaniu zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie zwerfikował czy podmioty, które zażalenie to złożyły były do tego uprawnione w świetle art. 141 § 1 K.p.a., to jest czy przysługiwał im przymiot stron postępowania o wszczęcie, którego z urzędu, poprzez złożenie zgłoszenia o jakim mowa w art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej się ubiegały.

W kontekście zmian wprowadzonych w art. 24 ustawy szkodowej z dniem 5 września 2014 r. prawo uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony nie przysługiwało już organom administracji publicznej, co jednakże – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie powodowało generalnej niedopuszczalności zażalenia złożonego przez te organy, lecz wymagało ustalenia czy osoby prawne, które te organy reprezentują mogą być uznane za strony postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej, to jest czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego lub obowiązku poszczególnych osób prawnych, w tym jednostek samorządu terytorialnego reprezentowanych przez te organy.

Analogicznie wobec faktu, iż jednym z podmiotów składających tak zgłoszenie, jak i zażalenie była spółka prawa handlowego [..] Sp. z o.o. z siedzibą w O.którą jedynie reprezentował zarząd tej osoby prawnej, rzeczą organu II instancji było w pierwszym rzędzie zweryfikowanie, czy podmiotowi temu służą prawa strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej.

Wyjaśnienie powyższych okoliczności miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem jak wynika z art. 141 § 1 K.p.a. postępowanie zażaleniowe może toczyć się jedynie w następstwie skargi uprawnionego podmiotu i nie może być zainicjowane przez organ z urzędu. Co za tym idzie rozstrzygnięcie organu II instancji wydane mimo braku złożenia zażalenia pochodzącego od osoby uprawnionej musiałoby być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto należy, iż przedmiotowe zażalenia złożone zostały przez pięć odrębnych podmiotów, z których każdy działał w ramach własnego interesu prawnego. Powyższe oznacza, że pomimo formalnego złożenia ich w jednym piśmie w sprawie doszło do złożenia pięciu odrębnych zażaleń, które jedynie były łącznie rozpoznawane przez organ II instancji. Powyższe oznacza, iż organ ten musi odrębnie ocenić dopuszczalność zażalenia pochodzącego od każdego z wskazanych wyżej podmiotów i w zależności od tej oceny rozpoznać dane zażalenie, względnie rozstrzygnąć o jego niedopuszczalności.

Wymogom powyższym orzekający w sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w następstwie wadliwego niezastosowania w sprawie art. 141 § 1 K.p.a. (będącego skutkiem błędnej wykładni art. art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej polegającej na utożsamieniu prawa do złożenia zgłoszenia z prawem do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w następstwie tegoż zgłoszenia) nie sprostał, co z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zaaprobował Sąd I instancji.

Nadto wskazać należy, iż z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej wprost wynika, że po otrzymaniu zgłoszenia organ ochrony środowiska winien zbadać jego zasadność, co oznacza, że przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie objętym zgłoszeniem. Jeżeli w wyniku tych ustaleń potwierdzone zostaną okoliczności zawarte w zgłoszeniu, organ postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 tej samej ustawy.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd - podzielany również przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, iż do wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym określonych w art. 24 ust. 3, 4 i 4a, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ prima facie zasadności zgłoszenia. Art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom posługuje się określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", jako warunkujące wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, albo podjęcia działań tzw. zapobiegawczych lub naprawczych. Cytowany przepis daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., II OSK 417/12, z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. II OSK 579/14).

W kontrolowanej sprawie organ I instancji wprost wskazał, iż zgłoszenie nie jest zasadne i z tego powodu odmówił wszczęcia postępowania.

Co za tym idzie rozpoznając zażalenie (po uprzednim stwierdzeniu, iż pochodzi ono od podmiotu uprawnionego) organ II instancji winien zweryfikować trafność stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. właśnie pod tym kątem. Przesłanką wszczęcia postępowania o jakim mowa w art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej w następstwie zgłoszenia jest bowiem zasadność tegoż zgłoszenia. Skoro zaś to organ II instancji orzekł o wszczęciu postępowania, to on winien samodzielnie ocenić czy zgłoszenie było zasadne.

Powyższym wymogom Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie sprostał, albowiem uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wszczęciu postępowania tylko z powodu przeprowadzenia przez organ I instancji rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, które uznał za właściwe postępowanie administracyjne prowadzone mimo braku wydania postanowienia o jego wszczęciu.

Jednocześnie organ II stancji podkreślił, że nie wypowiada się w swym rozstrzygnięciu co do co do prawidłowości podjętego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza, iż organ II instancji uchylił orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania oraz wszczął postępowanie w sprawie w ogóle nie oceniając zasadności zgłoszenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się zatem naruszenia przepisu postępowania – to jest art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej polegającego na wszczęciu postępowania mimo niewyjaśnienia czy zachodzi przesłanka zasadności zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku wskazana w tym przepisie jako warunkująca zasadność takiego rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej stanowi w tym zakresie regulację szczególną względem art. 61 § 1 K.p.a. wskazującego, iż postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu oraz art. 61 § 3 K.p.a. stanowiącego, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia zadania organowi administracji publicznej i art. 61a § 1 K.p.a. określającego przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z regulacji art. 24 ust. 5 wynika bowiem wprost, iż samo zgłoszenie o jakim mowa w ust. 1 tego artykułu nie ma skutku wszczęcia postępowania oraz wprowadza wymóg wydania orzeczenia o jego wszczęciu, który jednakże obwarowuje nieznanym przepisom K.p.a. wymogiem zweryfikowania zasadności zgłoszenia, a jednocześnie przepis ten w powiązaniu z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej wyklucza dopuszczalność stosowania w tym postępowaniu art. 61a § 1 K.p.a., w zakresie dotyczącym zgłoszenia żądania przez osobę nie będąca stroną i wskazuje, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania może być właśnie niezasadność zgłoszenia.

Powyższe oznacza, że na gruncie tych postępowań nie znajdzie zastosowania ugruntowany w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania i nie wymaga to prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Organ II instancji wadliwie pominął zatem w tym zakresie regulację specjalną wynikającą z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej i orzekł z pominięciem specyfiki postępowania unormowanego w tym przepisie kierując się stanowiskiem doktryny i judykatury wypracowanym na gruncie orzeczeń o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydawanych na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., w następstwie czego nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.

Uchybienie organu zaaprobował Sąd I instancji wadliwie oddalając skargę mimo wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z wskazanymi wyżej przepisami postępowania administracyjnego.

Nietrafne okazały się natomiast pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

W szczególności za oczywiście przedwczesne uznać należy zgłoszenie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy jak wynika wprost z uzasadnienia tak zaskarżonego wyroku, jak i postanowienia organu II instancji, zarówno Sąd jak i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przepisów tych w ogóle nie stosowali opierając swoje rozstrzygnięcie o charakterze procesowym wyłącznie na przepisach proceduralnych.

Nietrafne okazały się także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a. Niezależnie bowiem od wadliwości sformułowania powyższych zarzutów polegającej na braku wskazania jaka konkretnie jednostka redakcyjna art. 138 K.p.a. został w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszona zauważyć należy, iż jak wykazano powyżej wadliwość orzeczenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie polegała na rozpoznaniu zażaleń pochodzących od podmiotów nieuprawnionych, lecz na braku prawidłowego zweryfikowania tej istotnej prawnie okoliczności.

Nietrafny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 29 K.p.a. poprzez cyt. "uznanie za dopuszczalne rozpoznania zażalenia złożonego przez byt intelektualny nie mogący mieć statusu strony, nie mający statusu podmiotu prawa", albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji prawidłowo wskazano, że z przepisów prawa wynika, że burmistrz, wójt jako organ gminy działa w jej imieniu (art. 31 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym) oraz, iż była to pewna nieścisłość, którą słusznie uwypukliła strona skarżąca, to jednak nie stanowi to samoistnego uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Nadto WSA w Warszawie trafnie zauważył, iż podobnie rzecz się ma z zażaleniem złożonym przez spółkę, bowiem zażalenie to zostało podpisane przez osoby posiadające prawo reprezentowania spółki.

Niezasadny okazał się wreszcie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 8 i 107 oraz 144 K.p.a. polegającego na niewskazaniu w zaskarżonym postanowieniu jaki typ postępowania ma być nim wszczęty. Również ten zarzut został bowiem skonstruowany wadliwie, bowiem zabrakło w nim wskazania jednostki redakcyjnej art. 107 K.p.a., która miałyby rzekomo zostać naruszona, a dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż chodzi o art. 107 § 1 K.p.a. Zarzut ten jest przy tym bezzasadny w stopniu oczywistym albowiem z zaskarżonego orzeczenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sposób nie budzący wątpliwości wynika jakie postępowanie zostało nim wszczęte, to jest iż jest to postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska będzie rozpatrzenie zażaleń z uwzględnieniem poglądów prawnych Sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności prawidłowe ustalenie czy, a jeśli tak to którym podmiotom składającym zażalenia przysługują prawa strony, a w przypadku ustalenia, iż zażalenia zostały złożone przez podmioty uprawnione zweryfikowanie stanowiska organu I instancji odnośnie tego czy dokonane zgłoszenie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku było uzasadnione.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i występował na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej oraz od skargi, a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku [..] Sp. z o.o. z siedzibą w O. o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, a więc w niniejszym postępowaniu między innymi wyżej wskazana Spółka. Przepisem szczególnym odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej jest art. 203 P.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów jedynie na rzecz organu (pkt 1), względnie skarżącego (pkt 2). Jakikolwiek przepis nie przewiduje zaś zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania nie będącego skarżącym.