Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 980/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [..] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego wraz z urządzeniem terenów zielonych i obiektami dla turystyki wodnej i infrastrukturą techniczną, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania projektowanej inwestycji na terenie działek nr [...],[...],[...], położonych przy ul. W. w B., wydanej na wniosek PP-D spółki z ograniczona odpowiedzialnością w B. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje:
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Burmistrz Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu rekreacyjno- wypoczynkowego. Decyzja organu I instancji określała warunki zabudowy dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej, w tym obiektu restauracyjno-hotelowego z salą balową, budynków mieszkalnych z wydzielonymi apartamentami mieszkalnymi oraz obiektów rekreacyjnych – parku, przystani, hangarów, boiska, parkingu i pieszojezdni. Inwestycja przewidziana była do realizacji na działkach [...],[...],[...],położonych przy ul. W. w B. Na skutek wszczęcia z urzędu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w części określającej warunki zabudowy dla budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] położonych w B. przy ul. W. Organ wskazał, że w analizowanym obszarze nie ma żadnych działek sąsiednich z zabudową wielorodzinną, pozwalających na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W konsekwencji parametry dla projektowanych budynków mieszkalnych zostały ustalone w sposób całkowicie dowolny, z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Odnosząc się do zarzutów PP-D Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu stwierdziło, że decyzja określająca warunki zabudowy nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a jedynie stanowi promesę pozwalająca ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego nie może być uznane za wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. W sprawie brak jest przesłanek, których wystąpienie uniemożliwiałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Organ stwierdził także, że zaakceptowanie przedmiotowej inwestycji przez władze samorządowe oraz mieszkańców B. ma charakter poza prawny.
Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wskazało, że w części dotyczącej budynków mieszkalnych oceniana decyzja nie odpowiada treści wniosku, który obejmował trzy budynki mieszkalne wielorodzinne z około 60 apartamentami mieszkalnymi, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. PP-D wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ administracji dokonał błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przejęciem przez organ, że jedynie istnienie na sąsiednich działkach budynków wielorodzinnych lub uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiłoby zlokalizowanie na przedmiotowej nieruchomości projektowanych budynków. Zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zaakceptowało budowę hotelu o gabarytach podobnych jak budynki mieszkalne, odmawiając lokalizacji tych ostatnich. Wskazano, że przepisy ustawy nie wymagają dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, aby sąsiednia nieruchomość była zabudowana obiektem identycznym jak obiekt planowany. Ponadto wskazano, że wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja, wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci szeregu zobowiązań, o bardzo dużej wartości, zaciągniętych przez inwestora.
Decyzją z dnia [...] września 2007 roku, nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II ponownie stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta B. z [...] listopada 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał również za trafne stanowisko organu zawarte w uzasadnianiu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że jedynie łączne spełnienie warunków wymienionych w pkt 1–5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym umożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponieważ w niniejszej sprawie, w obszarze analizowanym nie znajdują się mieszkalne budynki wielorodzinne, nie możliwym jest ustalenie parametrów zabudowy dla planowanych przez inwestora budynków mieszkalnych zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.
W konsekwencji niemożliwym było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu zarzutu zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja o warunkach zabudowy, nie można było uznać za trafny – w szczególności dokonanie przez inwestora znacznych wydatków, związanych z projektowaną inwestycją oraz zawarcie umów przedwstępnych na sprzedaż lokali mieszkalnych nie stanowi o nieodwracalnych skutkach prawnych i niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
W dniu [...] listopada 2007 r. PP-D wniosło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niewłaściwe przyjęcie, że nie istniały przesłanki dla wydania przez Burmistrza Miasta B. decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. o warunkach zabudowy z tego powodu, że sąsiednia zabudowa nie pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie podał dlaczego przyjął odmienną ocenę wyników dokonanej analizy w odniesieniu do budynku hotelowo-restauracyjnego oraz budynków mieszkalnych, które wchodziły w skład jednej inwestycji polegającej na budowie kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego. W decyzji nie wskazano również, jakie warunki musi spełniać zabudowa, aby możliwym było określenie wymagań dla nowej zabudowy mieszkalnej. Organ nie odniósł się również do zarzutu skarżącej spółki, która we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosiła, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, aby sąsiednia nieruchomość była zabudowana obiektem o identycznym przeznaczeniu jak obiekt planowany.
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 980/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego.
Sąd I instancji wskazał, że uchylone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalające zastosować nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności.
Sąd wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2006 r. zawiera szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie można więc zarzucić jej że została wydana bez podstawy prawnej.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, że o rażącym naruszeniu prawa mowa jest w przypadku gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Sąd stwierdził jednak, że w żadnym wypadku nie można uznać, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, zauważył jednakże, że aktualnie postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym. W toku takiego postępowania organ "nie może (...) przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej gdyż został on ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Zdaniem Sądu I instancji organ w swojej decyzji w sposób wyraźny nawiązuje do merytorycznego, powtórnego rozpatrzenia tej sprawy.
Sąd wskazał ponadto, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia prawa, w związku z niezgodnością treści wniosku z zakresem rozstrzygnięcia (określenie warunków dla dwóch budynków zamiast trzech), gdyż nie kwestionuje tego wnioskodawca, a ewentualne naruszenie jego woli nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa wyczerpującego dyspozycję art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podniósł także, że zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o stwierdzenie przesłanki rażącego naruszenia prawa – przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga ostrożnego podejścia, ponieważ przepis ten skład się z pojęć stosunkowo ogólnych, gdy tymczasem stwierdzenie nieważności znajduje zastosowanie w przypadku oczywistej i bezpośredniej sprzeczności w relacji przepis prawa – akt administracyjny, bez możliwości rozszerzającej interpretacji.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 63 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa niezgodność rozstrzygnięcia – decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy z wnioskiem strony oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na uznaniu, że brak tzw. dobrego sąsiedztwa stanowiąc przesłankę negatywną uniemożliwia ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który wiąże organ. W przedmiotowej sprawie PP-D wskazało, że projektowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje między innymi trzy budynki mieszkalne wielorodzinne z około 60 apartamentami mieszkalnymi. Zdaniem skarżącego decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2006 r. w części dotyczącej budynków mieszkalnych, nie rozstrzygała wniosku PP-D, ale rozstrzygnęła inną sprawę – ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji polegającej między innymi na budowie dwóch budynków mieszkalnych. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uznać należy za "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponadto skarżący podniósł, że dyspozycja przepisu art. 61 ust. pkt 1, jakkolwiek nieprecyzyjnie, to jednak w sposób konkretny wskazuje, jak należy ustalać istnienie dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie brak jest dobrego sąsiedztwa pozwalającego na określenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez PP-D, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z powołanym przepisem. W toku postępowania oceniającego decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należało stwierdzić, iż zachodzi oczywista sprzeczność wyżej wymienionej decyzji z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Sprzeczność ta ma charakter rażący i w pełni uzasadnia konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PP-D wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy następuje w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze się jedynie pod uwagę przesłanki nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do poprawiania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej przez konkretyzowanie ich czy też uściślanie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oraz naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 § 1 i 2 K.p.a. przez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa niezgodność rozstrzygnięcia – decyzji organu ustalającego warunki zabudowy z wnioskiem strony.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa tak materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji. Zatem podstawę skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. muszą stanowić przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym sąd ten uchybił. Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej chciał zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszeń proceduralnych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, winien zarzucić w takiej sytuacji sądowi naruszenie jednej z norm zawartych w art. 145-151 P.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, którym uchybił organ administracji.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wymieniając w skardze kasacyjnej art. 63 § 1 i 2 K.p.a. nie powiązał go z przepisami normującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi a przede wszystkim nie wskazał na czym polegało naruszenie tego przepisu, regulującego wymagania formalne podania o wszczęcie postępowania. Tym bardziej niezrozumiałe jest powołanie tego przepisu skoro zważy się, że przedstawiony wyżej zarzut dotyczy niewłaściwej wykładni wskazanych na wstępie niniejszych rozważań przepisów.
Błędna wykładnia tych przepisów sprowadza się do uznania przez Sąd, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa niezgodność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu ustalającej warunki zabudowy z wnioskiem strony. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie powołał jednakże art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Skoro kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, to wskazany w skardze w pkt 2 przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także pozostałe powołanej już wyżej przepisy tej ustawy mogłyby być analizowane wyłącznie w kontekście przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a konkretnie przesłanki dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Sformułowane wadliwie zarzuty skargi kasacyjnej, niewskazujące na ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do kwestii rażącego naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Już tylko ubocznie należy zauważyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia przepisom z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony a także racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36).
Podkreślić też należy, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.