Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt SA/Po 869/11, oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], odmówił K. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowle budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 08, obręb [...] położonej w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że dla przedmiotowej działki w dniu [...] października 1997 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie w dniu [...] maja 1999 r. została wydana decyzja nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek nie został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, gdyż zwiększono powierzchnię zabudowy do 100% powierzchni działki. W celu uzyskania zgody na istotne odstępstwo od projektu budowlanego wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, gdyż decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła ważność w dniu 1 listopada 1999 r. Organ wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego nie obowiązuje obecnie żaden plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego.
W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że dla wnioskowanej inwestycji za spełnione można uznać warunki określone w punktach 2 - 5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie został jednak spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Planowana inwestycja nie kontynuuje bowiem wszystkich parametrów istniejącej zabudowy sąsiedniej. Wskaźnik intensywności wnioskowanej zabudowy wynoszący 100% jest większy od średniego wskaźnika zabudowy istniejącej wynoszącego 70,7%, a nawet od najwyższego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym wynoszącego 76% powierzchni zabudowy. Przedmiotowy budynek zajmujący 100% powierzchni działki i bez wewnętrznego dziedzińca, nie stanowi kontynuacji zabudowy atrialnej istniejącej na działkach sąsiednich.
W odwołaniu K. B. zarzuciła naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 1 pkt 1 - 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przekracza o 29,3% wskaźnik intensywności zabudowy, jaki występuje w obszarze analizowanym wynoszący 70,7%. Ponadto zabudowa nieruchomości w 100% nie będzie zgodna z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem rozbudowywany budynek może przylegać do granicy na odcinku jak budynek na sąsiedniej działce. Z akt sprawy wynika natomiast, że budynek na działce sąsiedniej nie przylega do budynku na działce będącej przedmiotem postępowania na całej długości, lecz tylko na jego części.
Kolegium stwierdziło, że zabudowana w 100% działka przy ulicy [...] bez wewnętrznego dziedzińca nie kontynuuje zabudowy atrialnej występującej w obszarze analizowanym, nie kontynuuje także funkcji mieszkalnej albowiem jest to budynek o charakterze usługowym (klinika medyczna). Budynek przy ulicy [...] powiązany jest czynnie z sąsiadującą obok kliniką dentystyczną. Inwestycję niniejszą powinno rozważać się jako łączną z inwestycją położoną przy ulicy [...] (klinika dentystyczna), oba budynki są połączone, zajmują około 1000 m2 powierzchni, prowadzona w nich jest konkretna działalność medyczna i dlatego też ocena, czy też rozważania prowadzące do wniosku, iż budynek mieszkalny na działce przy ulicy [...] kontynuuje funkcję mieszkalną są niedopuszczalne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 107 § 3 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, oddalił skargę.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.
Sąd stwierdził, iż organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 marca 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednocześnie w ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej prawodawca dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Konieczne jest więc, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Podobnie przy ustalaniu linii zabudowy, § 4 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Sąd stwierdził, iż z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika w sposób jednoznaczny, iż obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 70,7%. To przesądzało o niemożności ustalenia tegoż parametru zgodnie z wnioskiem skarżącej w oparciu o podstawowe kryterium określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z przedmiotowej analizy nie wynika również by stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wysokości 100%.
Najwyższy występujący w obszarze analizowanym poziom tegoż wskaźnika wynosi 76%. Sąd stwierdził, że brak w obszarze analizowanym zabudowy, w której wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosiłby 100%, przy jednoczesnym występowaniu w tym obszarze jedynie zabudowy o charakterze domów atrialnych, to jest wyposażonych w wewnętrzne dziedzińce, nie dawał przy tym podstaw dla przyjęcia, by uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, uzasadniały ustalenie dla przedmiotowej inwestycji warunków zabudowy uwzględniających wskaźnik intensywności zabudowy wnioskowany przez skarżącą. Zdaniem Sądu różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy inwestycji planowanej przez skarżącą, a dotyczącymi tegoż parametru wskaźnikami występującymi w obszarze analizowanym nie daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji istniejącej zabudowy.
Rozbieżność ta nie sprowadza się wyłącznie do 24 % różnicy pomiędzy najbardziej intensywną zabudową występującą w obszarze analizowanym, a zabudową wnioskowaną przez skarżącą, lecz ma charakter zasadniczy. Dotyczy bowiem sytuacji granicznej jaką jest całkowita zabudowa działki, co skutkuje oczywistym odstępstwem od charakteru zabudowy występującej w obszarze analizowanym, która to zabudowa bez wyjątku ma charakter zabudowy atrialnej, czyli wyposażonej w wewnętrzne dziedzińce. Sąd za gołosłowne uznał twierdzenia skargi jakoby inne działki w sąsiedztwie nie posiadały atrium i były całkowicie zabudowane. Ze znajdujących się w aktach sprawy map, w tym w szczególności z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika w sposób jednoznaczny, iż cała zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter atrialny, zaś w szczególności charakter takowy posiada zabudowa zwarta ograniczona ulicami [...] i [...], w ramach której zlokalizowana jest działka skarżącej.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, iż zabudowa już istniejąca musi umożliwiać określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Do parametrów należy wskaźnik intensywności zabudowy, jak i forma architektoniczna zabudowy cechująca się występowaniem wewnętrznego dziedzińca, czyli atrium. Sąd stwierdził, że dla inwestycji w kształcie planowanym przez skarżącą brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy, ze względu na brak kontynuacji cech i wskaźników formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz ze względu na brak możliwości określenia wskaźnika intensywności zabudowy wnioskowanego przez skarżącą w oparciu zarówno o § 5 ust. 1 jak i ust. 2 rozporządzenia, zgodne z prawem było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób wskazany we wniosku K.B..
Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi co do naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 10 § 1 k.p.a. Sąd przyznał rację skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni warunkom z art. 140 k.p.a., przy czym uznał zarzut ten za nieskuteczny, bowiem to uchybienie nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia końcowego, skoro okazało się ono zgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano przyczyny, dla których odmówiono ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.
W ocenie Kolegium przyczyną było zabudowanie działki w 100 % bez wewnętrznego dziedzińca, co przekracza powierzchnię zabudowy występującą w obszarze analizowanym i nie kontynuuje funkcji zabudowy atrialnej. Z analogicznych przyczyn za nieskuteczny Sąd uznał zarzut, że Kolegium wadliwie dokonało oceny wniosku pod kątem aktualnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Sąd stwierdził, iż z powodów wskazanych powyżej decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez skarżącą, musiała być uznana za trafną, nawet przy pominięciu tej części argumentacji organu odwoławczego jaka dotyczy aktualnego sposobu użytkowania istniejącej zabudowy na przedmiotowej działce i działce sąsiedniej. Na treść rozstrzygnięcia nie miało wpływu uchybienie Kolegium polegające na powołaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Przepisy te, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie są przepisami odrębnymi, a to czy planowana inwestycja jest zgodna z tym rozporządzeniem podlegać będzie badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę, względnie jak w niniejszej sprawie w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.B. reprezentowana przez radcę prawnego Ł.K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 61 ust.1 pkt 1, ust. 6, 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), § 2 ust. 3, 4, 5, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że ustalenie innego (większego) wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu niż wynika to ze średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jest organicznie maksymalnym wskaźnikiem ustalonym na obszarze analizowanym, a autor analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz także organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy nie jest zobligowany do uzasadnienia nie zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia;
- 2. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 3, 4, 5, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż zabudowa mieszkalna jednorodzinna o powierzchni zabudowy 100% nie stanowi kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej atrialnej, w tym samym nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa;
- 3. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 3, 4, 5, § 3 ust.1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznaniem, iż brak podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kształcie wnioskowanym przez skarżącą;
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art.2 ust.1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 3, 4, 5, § 3 ust.1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że narusza ona przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia, które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I Instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), 2. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust.1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1, ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2 ust. 3, 4, 5, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia oraz art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego: a. w zakresie określenia obszaru analizowanego jedynie w minimalnym zakresie wskazanym w przepisach rozporządzenia, zamiast objąć nim cały obszar Osiedla [...] w P.,
b. w zakresie ustalenia, iż na obszarze analizowanym zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej atrialnej, podczas gdy zabudowa Osiedla [...] w P. jest zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową, c. zakresie ustalenia, iż w obszarze analizowanym żadna z działek nie ma wskaźnika 100% powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy taki wskaźnik wykazują działki nr [...]
d. w zakresie ustalenia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy autor analizy nie uzasadnił dlaczego przyjął jedynie minimalny zakres obszaru analizowanego i nie uzasadnił dlaczego nie istnieje podstawa do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zakresie większym niż średnia wielkość w obszarze analizowanym, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), 3. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 10 w zw. z art. 140 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta została wydania z naruszeniem przepisów prawa procesowego – organ nie zawiadomił pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania i prawie zapoznania się z aktami sprawy, pomimo iż pełnomocnik zamierzał wnieść uwagi i kolejne wnioski dowodowe, które to naruszenie miało wpływ istotny na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji). Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). Na wstępie wskazać należy, iż podstawy kasacji odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania mogą mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, czyli postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stanowi ono jednak taką podstawę dopiero wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym między uchybieniem procesowym a wydanym wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku sądowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/13; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 513/22). Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym naruszenie to było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłyby być inny. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wymogom tym nie odpowiada, bowiem w jej uzasadnieniu brak jest dla postawionych w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnienia na czym polegała błędna ich wykładnia, na czym polegało niewłaściwe ich zastosowanie, jak i nie wykazano potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Wskazać przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie uznał, że kontrolowane przez niego postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy obu instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wykonały obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zasadnie dokonały jego oceny pod kątem przesłanek z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podzielić należy stanowisko Sądu
I instancji, który uznał, że dla inwestycji w kształcie wskazanym przez skarżącą brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na stwierdzony brak kontynuacji cech i wskaźników formy architektonicznej istniejącej w analizowanym terenie zabudowy cechującej się wewnętrznym dziedzińcem (atrium) obiektów budowlanych, jak i ze względu na brak możliwości określenia w oparciu o § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnika intensywności dla przedmiotowej zabudowy w wysokości wskazanej przez skarżącą. W stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji obu instancji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy była w pełni zasadna. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy w związku z powyższym uznać za całkowicie nieusprawiedliwione, tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że również one nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wskazując bowiem w skardze kasacyjnej podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy podać, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w obu podstawach, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, przy czym nie wyjaśniono zarówno w podstawach skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, w jakim kontekście oba rodzaje uchybień, łączą się ze sobą w ramach wskazanych naruszeń prawa. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w obu powyższych podstawach, konieczne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania.
Są to dwie różne formy naruszenia prawa materialnego, które mogą wprawdzie wystąpić razem, ale tylko w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Skuteczne powołanie się na tak sformułowany zarzut wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazanej na taką właśnie zależność. Sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego ma też i tę wadę, że autor skargi kasacyjnej nie łączy wskazanych w niej przepisów prawa materialnego z przepisami postępowania stosowanymi przez sąd administracyjny. Tymczasem adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, bowiem przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd.3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo).
W związku z powyższymi wadami skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie korygować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać. Strona wnosząca skargę kasacyjną, stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., III FSK 335/10, CBOiS, i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C.H.Beck, s. 635). Jeżeli postawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, CBOiS). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jak wskazane przepisy prawa materialnego powinny być rozumiane, ani nie wykazał braku związku tych przepisów z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym. Powyższe wady konstrukcyjne nie pozwalają na rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Z tych przyczyn, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.