Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 98/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W piśmie z dnia 9 stycznia 2018 r. A. C. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców otrzymał jego odwołanie. Decyzję organ odwoławczy wydał dopiero w dniu [...] marca 2017 r., a więc dopiero po 11 miesiącach. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 36 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przewlekle, że przewlekłość miała charakter rażący oraz o zasądzenie na jego rzecz odszkodowania w kwocie 15 000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania z dnia 12 kwietnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], o odmowie udzielenia A. C. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski, wydaną na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 187 pkt 6 i art. 104 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/17, oddalił skargę A. C. na ww. decyzję z dnia [...] marca 2017 r.
W dniu 20 października 2017 r. skarżący wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, nazywając go ponagleniem, wnosząc o stwierdzenie, że doszło do bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. organ na podstawie art. 105 § 1 i art. 37 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w całości z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wobec wydania w dniu [...] marca 2017 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r., kończącą postępowanie w sprawie.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, co do którego zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze zakończyło się w dniu [...] marca 2017 r. wydaniem przez organ odwoławczy decyzji nr [...]. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do organu w dniu 20 lutego 2018 r., a więc ok. 11 miesięcy po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawą kwestią jest to, czy możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej już po wydaniu przez organ decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie, a więc już po załatwieniu sprawy.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, jak również na stwierdzeniu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd wskazał, że z przepisu tego wynika, że podstawowym celem skargi na bezczynność, czy przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu administracyjnego w prowadzonej przez organ sprawie administracyjnej w zakreślonym przez sąd terminie. Przepis ten ma zatem charakter dyscyplinujący organ administracji, gdyż jego istotą jest usunięcie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu w załatwieniu sprawy. Wynika zatem z tego, że jeżeli skarga na bezczynność lub przewlekłość zostanie wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego, to nie jest możliwe jej uwzględnienie, skoro akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji, został już wydany.
W takim przypadku niewątpliwie brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Sąd powołał się przy tym, na pogląd prezentowany w wyżej powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17 oraz piśmiennictwo i orzecznictwo sądowoadministracyjne w nim przywołane. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skoro decyzja administracyjna z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], kończąca merytorycznie sprawę prowadzoną przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców została wydana na kilka miesięcy przed wniesieniem skargi w dniu 20 lutego 2018 r., to z chwilą jej wydania, przestała istnieć możliwość zobowiązania organu do wydania aktu, a zatem wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po tym dniu, nie mogło zostać uwzględnione.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. C., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu przez organ decyzji kończącej sprawę wykluczone jest merytoryczne jej rozpoznanie, orzeczenie o bezczynności lub przewlekłości, jak i wymierzenie grzywny, w konsekwencji powyższego niezbadanie kwestii przewlekłości i oddalenie skargi skarżącego.
Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w orzecznictwie rysują się dwa odmienne stanowiska odnośnie oceny czy data wydania decyzji wyznacza termin skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przez organ, który ją wydał. Część judykatury wskazuje na podstawy do oddalenia skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu aktu kończącego pewien etap postępowania objętego zarzutem przewlekłości (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. III SAB/Kr 13/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Gl 46/13), część zaś dopuszcza możliwość badania skargi i jej uwzględnienia w przypadku zasadności (vide wyroki NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13; z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1168/15; z dnia 22 września 2016 r., sygn. I OSK 904/16; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt: I OSK 1781/16).
Ponadto podkreślił, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd administracyjny ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie dalsze czynności w sprawie. Przy czym przy analizie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od charakteru sprawy i okoliczności jakie nastąpiły w trakcie procedowania przez organ, który jest w przewlekłości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ powołał się na poglądy prezentowane m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17; z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2305/17; z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 895/18; z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17, oraz stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie data wniesienia skargi miała w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie, oddalenie zaś skargi przez Sąd było w pełni uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwioną podstawę.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania, została złożona kilka miesięcy po wydaniu przez organ decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], kończącej merytorycznie sprawę.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w danej instancji (wydania decyzji) istnieje możliwość skutecznego wywiedzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Jak słusznie zauważył wnoszący skargę kasacyjną, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były w przeszłości dwa stanowiska.
Zgodnie z pierwszym z nich, przywołanym przez organ administracji w odpowiedzi na skargę i skargę kasacyjną, a prezentowanym m.in. w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 853/17 (LEX 2345709) w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu takiego postępowania skarga taka podlega oddaleniu. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że skoro celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i na bezczynność organu jest dyscyplinowanie organu poprzez zwalczanie pasywności po stronie organu to wniesienie skargi do sądu już po wydaniu decyzji uniemożliwia jej uwzględnienie skoro wskazana funkcja została osiągnięta. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazuje się również, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu mogłaby być wniesiona w dowolnym czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Prezentujący odmienne stanowisko twierdzą, że wydanie decyzji przez organ administracji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym w takiej sytuacji uwzględnienie skargi polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny, bądź przyznaniu określonej kwoty pieniężnej. W motywach tego stanowiska wskazuje się na obowiązek ochrony obywatela przed pasywnością organu. Skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała także ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Nie bez znaczenia w ocenie prezentujących takie stanowisko jest także to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego, za szkodę spowodowaną przewlekłym procedowaniem.
Ostatecznie, aktualnie dominuje drugi z przedstawionych wyżej poglądów, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi polega wówczas na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia, którego domagał się skarżący nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3420/18; z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/17; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13 - dostępne na http://:orzeczenie.nsa.gov.pl).
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. A zatem pomimo, że w dacie wniesienia skargi organ administracji zakończył postępowanie administracyjne, to Sąd pierwszej instancji zobligowany był do oceny czy postępowanie to prowadzone było przewlekle, a jeśli tak, to czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.
W świetle powyższego za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a.
Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę rozważy, czy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców prowadził niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, a jeśli tak, to czy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w dalszej kolejności rozważy podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. czy zasadny jest wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.