Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 932/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Toruniu z dnia 12 czerwca 2023 r., nr SKO-72-72/23, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia 16 marca 2023 r., nr GP.6730.4.2023 (o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek handlowo-usługowy wraz z jego przebudową i budową (rozbudowa i nadbudowa) na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ś.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzeniu organowi I instancji.
Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (będącym odpowiednikiem uchylonego § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
- 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, tj. oznacza naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a.
W przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji, tj. brak uzasadnienia dla wyznaczonych granic obszaru analizowanego (granice te wyznaczono po prostu po krawędziach mapy stanowiącej załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego postępowania) oraz brak wskazania konkretnych parametrów analizowanej zabudowy.
Powyższą wadliwość Kolegium zasadnie zakwalifikowało jako nie tylko naruszenie przepisów u.p.z.p., ale także jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu I instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża zaś organ I instancji.
Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by strony prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.
Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowe sprawie.
Jako bezzasadny Sąd ocenił argument skarżącej, że już na tym etapie postępowania możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej, gdyż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej (tj. nie spełnia podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ze znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych oraz postanowienia Zarządu Dróg Powiatowych z 13 lutego 2023 r. wynika, że teren inwestycji znajduje się u zbiegu dwóch dróg publicznych – dróg powiatowych. Ocena zaś, czy w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa, której funkcję kontynuować będzie planowana inwestycja nie jest możliwa bez wcześniejszego prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz szczegółowego określenia funkcji zabudowy na tak wyznaczonym obszarze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej, ponieważ za jego pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej.
Ma rację Sąd I instancji, że w odniesieniu do ustalenia warunków zabudowy wymagane jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie, w którym określają to przepisy obowiązującego prawa. Zarówno zakreślenie granic obszaru analizowanego, jak i ustalenie poszczególnych parametrów planowanej zabudowy powinno nastąpić w sposób jaki wynika z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. §§ 4-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji organu I instancji, w tym z załącznika do tej decyzji – analizy urbanistycznej – w żaden sposób nie wynika jakimi względami kierował się Wójt ustalając granice terenu analizowanego, jak i ustalając poszczególne parametry zabudowy, a co symptomatyczne, w ogóle z akt organu I instancji nie wynika jak kształtują się parametry zabudowy w terenie objętym analizą.
Są to istotne naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które powodują, że decyzja Wójta nie poddaje się kontroli instancyjnej, a w tych warunkach organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć sprawy w jej całokształcie, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Podkreślenia wymaga, że argumentacja skargi kasacyjnej w głównej mierze bazuje na ogólnych wywodach dotyczących istoty decyzji kasatoryjnej i na ocenie strony skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie oceny Sądu I instancji, który zaaprobował rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Ma bowiem rację SKO, wskazując, że istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji, tj. brak uzasadnienia dla wyznaczonych granic obszaru analizowanego (granice te wyznaczono po prostu po krawędziach mapy stanowiącej załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego postępowania) oraz brak wskazania konkretnych parametrów analizowanej zabudowy – uprawniały do stwierdzenia nie tylko naruszenia przepisów u.p.z.p., ale także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W tym zakresie należy zaaprobować ocenę, zgodnie z którą rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu I instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Poza tym wbrew stanowisku strony skarżącej, z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej wynika, że w sprawie wymagane będzie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc wraz z uzasadnieniem wyznaczonych granic obszaru analizowanego i wskazaniem konkretnych parametrów analizowanej zabudowy.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 64d p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.