Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 939/10, w sprawie ze skargi E. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...].06.2010 r., Nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził koszty postępowania w sprawie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 7 grudnia 2009 r. E. K.-K. wystąpiła do Urzędu Miasta w Szczecinie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących na dz. [...] przy ulicy [...] w Szczecinie.
Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na to, że nie spełnia ona wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Od strony północnej terenu inwestycyjnego znajdują się bowiem tereny leśne, od zachodniej tereny łąk i pól, zaś zabudowa jednorodzinna znajduje się jedynie na dz. [...], [...] i [...]. Przez obszar przebiegają linie elektroenergetyczne 400 kV, 220 kV i 110 kV. Zdaniem organu nie jest możliwe ustalenie obowiązującej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – dalej zwanego "rozporządzeniem".
Brak jest również podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia ze względu na kolizję z istniejącymi liniami napowietrznymi o mocy 220 kV [...]. Co do wskaźnika powierzchni zabudowy organ I instancji wyjaśnił, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 4,76% dla działek nr [...]. W decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalono wskaźnik max 5%. Wnioskodawczyni proponuje budowę dwóch budynków mieszkalnych (2 x 11,0 x 10,0m) o pow. działki 3038,0 m2, których wskaźnik łącznie wynosi 7,24% i jest większy od średniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano także na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi linii elektroenergetycznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania E. K.-K. od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymało tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zabudowa w obszarze analizowanym, nie pozwala ustalić wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów oraz wyłączenie działań inwestycyjnych tam, gdzie tych standardów nie ma. Jeżeli zatem na podstawie cyt. przepisu oraz w sposób określony w rozporządzeniu nie można ustalić warunków zabudowy dla nowej inwestycji, to organ orzekający wydaje decyzję odmowną. Zdaniem SKO w Szczecinie organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego wskazując, że w obszarze tym występują tylko dwa budynki zrealizowane na dz. Nr [...] i [...] (w trakcie budowy) oraz wydane pozwolenie na budowę na dz. Nr [...]. Działki te znajdują się w kierunku wschodnim od terenu inwestycji. Usytuowanie tej zabudowy nie daje możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na zasadzie "kontynuacji", o jakiej mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zdaniem organu II instancji nie jest możliwe wyznaczenie dla wnioskowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż brak jest zabudowy dostępnej z ulicy [...], która mogłaby stanowić odniesienie do wnioskowanej zabudowy. W obszarze analizowanym brak jest również zabudowy sąsiedniej, usytuowanej w głębi działki, dającej możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z treści przepisu § 4 rozporządzenia wynika, że wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji, a pasem drogowym, co również oznacza niemożliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla budynku usytuowanego w głębi działki. Ewentualne zastosowanie wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia w sytuacji faktycznej i prawnej przedmiotowej działki także nie jest możliwe, ze względu na kolizję z istniejącymi liniami napowietrznymi o mocy 220 kV. Proponowane zamierzenie budowy dwóch budynków mieszkalnych przekracza średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego, co dodatkowo powoduje niemożliwość ustalenia warunków zabudowy.
Ze stanowiskiem organów administracji nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który uchylił obydwie decyzje zapadłe w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że nie jest możliwe wyznaczenie dla wnioskowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż brak jest zabudowy dostępnej z ulicy [...], która mogłaby stanowić odniesienie do wnioskowanej zabudowy, zaś w obszarze analizowanym brak jest również zabudowy sąsiedniej, usytuowanej w głębi działki, dającej możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - mając na uwadze zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy oraz wyjątek dotyczący wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy określony w § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia - jest niewystarczające.
Ponadto, jeżeli w ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, bowiem skarżąca we wniosku określiła zabudowę z usytuowaniem jednego budynku mieszkalnego od frontu działki, a drugiego w głębi działki, to zdaniem Sądu obowiązkiem organów było poinformowanie strony o jej uprawnieniu do zmiany żądania wniosku np. w zakresie innego niż pierwotnie zamierzony usytuowania budynków lub ograniczenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tylko dla jednego budynku. Sąd wskazał również, że organy obu instancji w swych decyzjach nie wyjaśniły na jakiej podstawie oparto tezę, że nie jest możliwe zastosowanie wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia ze względu na kolizję planowanej zabudowy z istniejącymi liniami napowietrznymi o mocy 220 kV. Organ II instancji w żadnym miejscu nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, że linie te nie przebiegają nad terenem działki skarżącej, lecz nad terenem działki [...], dla której ustalono warunki zabudowy.
Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że organy orzekające powinny wyjaśnić, czy zachodzi możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia w sytuacji, gdy podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak kontynuacji średniego wskaźnika zabudowy, co wyczerpuje znamiona przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
- 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.) przez uwzględnienie skargi, mimo braku naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organy administracyjne oraz przepisów rozporządzenia i nie zastosowane tych przepisów przez Sąd do obiektywnie wynikających z materiału dowodowego (analizy urbanistycznej oraz załączników graficznych, dokumentacji fotograficznej) ustaleń w przedmiocie braku możliwości określenia wnioskowanego wskaźnika zabudowy oraz określenia obowiązującej linii zabudowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż z powodu uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2010 r., organ odwoławczy nie może wykonać zaleceń Sądu, bowiem decyzja organu I instancji została już uchylona zaskarżonym wyrokiem. Poza tym Sąd I instancji błędnie uznał, że wskazane przez Sąd uchybienia miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W skardze kasacyjnej podkreślono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został przez Sąd skutecznie podważony. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i ustalił, że średni wskaźnik wynosi 4,76 % dla działek nr [...]; wnioskodawczyni zaś proponuje budowę dwóch budynków mieszkalnych (2 x 11,0 x 10,0 m) o powierzchni działki 3038,0 m2 o wskaźniku łącznie 7,24.
Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji wskazano na niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi dotyczącymi linii elektroenergetycznej. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stwierdził ponadto, że także nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy stosownie do zasad wynikających z § 4 rozporządzenia, tj. na podstawie przedłużenia istniejącej linii zabudowy, gdyż takiej zabudowy brak. Organy orzekające wskazały na istnienie linii napowietrznej ale podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy były ustalenia analizy urbanistycznej, co do braku możliwości określenia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji.
Sąd wydając zaskarżony wyrok nie podważył w ocenie skarżącego kasacyjnie tych ustaleń. W związku z powyższym bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na koniec SKO w Szczecinie podniosło, iż nie jest uprawniony pogląd Sądu, że to organy orzekające powinny czuwać nad tym, aby strona mogła dowolnie wg swego uznania modyfikować zakres żądania wniosku, w zależności od oceny organu co do braku podstaw do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. W sprawie niniejszej wnioskodawczyni była zawiadomiona zgodnie z art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i w żadnym czasie postępowania nie zgłaszała zmiany żądania ani też organy orzekające nie uchylały się od obowiązków, określonych w cyt. powyżej przepisach procedury administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, iż "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)." W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.
Zauważył też, że rozporządzenie wykonawcze, które oczywiście nie może mieć pierwszeństwa przed ustawą, przewiduje jednakże możliwość odmiennego od ustalonego w jego przepisach podejścia w indywidualnych przypadkach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych wolnostojących na dz. nr [...] przy ulicy [...] w Szczecinie. Zdaniem organu nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na to, że nie jest zabudowana żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej. Ponadto nie jest również możliwe w ocenie organu wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy, bowiem istniejące budynki dostępne są poprzez drogi wewnętrzne. Brak jest także podstaw do zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia ze względu na kolizje z istniejącymi liniami napowietrznymi o mocy 220 kV [...]. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie nie może zostać uznane za wystarczające.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.
W obszarze analizowanym przedmiotowej inwestycji znajdują się dwie działki ([...] i [...]) na których w trakcie trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (2009/2010 r.) realizowane były inwestycje budowlane. Nie można zatem uznać, iż żadna z działek sąsiednich w stosunku do działki skarżącej nie została zabudowana, aczkolwiek inwestycje te nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co inwestycja strony skarżącej. Nie wyklucza to jednakże możliwości zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia i ustalenia linii zabudowy dla tej oraz przyszłych inwestycji na tym terenie.
Należy bowiem zwrócić uwagę, iż prawodawca mając zapewne świadomość istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą daleko posuniętej reglamentacji prawnej, przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji. Wystarczy bowiem porównać treść przepisów: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 omawianego rozporządzenia aby dojść do wniosku, iż jeżeli wynika to z analizy architektonicznej dopuszczalne jest "inne" ukształtowanie niektórych parametrów nowej zabudowy niż wynikałoby to ze ściśle reglamentujących, precyzyjnych przepisów regulujących owa sferę prawną.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę na pominiętą przez organy administracji orzekające w sprawie kwestię napowietrznych linii energetycznych przebiegających przez analizowany obszar i ich ewentualnego oddziaływania na przedmiotową inwestycję. Wskazać bowiem należy, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Polskich Sieci Elektroenergetycznych – Zachód S.A. z dnia 18 maja 2010 r. (k-47) wynika, że dla terenów znajdujących się w pasie technologicznym napowietrznej linii energetycznej o szerokości 50 metrów – po 25 metrów od osi linii w obu kierunkach występują ograniczenia w ich użytkowaniu m.in. takie, że nie należy lokalizować na tym obszarze budynków mieszkalnych i innych przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Skarżąca w toku postępowania twierdziła, że linie te nie przebiegają nad terenem jej działki, tylko nad działkami [...], dla których ustalono już warunki zabudowy.
Tymczasem z dołączonej do akt sprawy mapy określającej obszar analizowany wynika, że linie te przebiegają nad zachodnim fragmentem działki skarżącej. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych rozbieżności i nie wyjaśnił ich wpływu na niemożność zastosowania w odniesieniu do wyznaczenia linii nowej zabudowy § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczny z ważnym, uzasadnionym prawem interesem państwa lub słusznym interesem osób trzecich, może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 498/10).
Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż wobec wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy bez wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego, Sąd I instancji prawidłowo uchylił zapadłe w sprawie decyzje organu zarówno I jak i II instancji.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.