Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 797/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/19 oddalił skargę A. Ł. (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 6 czerwca 2019 r. nr MDO.051.634.2018(2) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. znak SOIII.756.2018.EF nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z 25 września 2018 r., nr 49/2018, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (dalej jako PPIS) i wezwał do jej uiszczenia w terminie 8 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia.

Skarżąca złożyła zarzuty na postanowienie PPIS z dnia 5 listopada 2018 r. w sprawie postępowania egzekucyjnego, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r. znak: SO-III.756.282.2018.EF Wojewoda oddalił zarzuty skarżącej.

Wskutek zażalenia skarżącej Minister Zdrowia postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. znak MDP.051.634.2018(2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.) utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 9 stycznia 2019 r. znak: SO-III.756.282.2018.EF.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r. poz. 151, ze zm.; dalej zwanej ustawą), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.

W zakresie zarzutu zażalenia o niezbadaniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego w świetle art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318, ze zm.) Minister uznał, że w przypadku obowiązkowych szczepień, konieczność ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Dodał ponadto, że PPIS nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ ten nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Pomorski.

W opinii Ministra Zdrowia zarzut skarżącej że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień nie może odnieść skutku, bowiem to na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca nie zgłosiła się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżąca informowała Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia.

Minister Zdrowia w zakresie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podkreślił, że skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda uniemożliwił dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącą o tym, że w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie wskazał, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ww. ustawy. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów.

W tym kontekście Sąd stwierdził, że Minister prawidłowo wziął pod rozwagę zarzuty zgłoszone przez skarżącą, ale też uwzględnił, że wierzyciel uznał wszystkie te zarzuty za nieuzasadnione, a w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Zdaniem Sądu rozpoznając sprawę, organ II instancji odniósł się także i do kwestii podniesionych w zażaleniu, co znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją o braku podstaw do uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia z dnia 9 stycznia 2019 r. podzielając argumentację przedstawioną w tym orzeczeniu.

Dalej powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Sąd Najwyższy z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt V KK 306/15 stwierdził, że obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. Zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej rodzi odpowiedzialność karno-administracyjną przewidzianą. Tej samej odpowiedzialności podlega też ten, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu szczepieniu ochronnemu.

Zdaniem Sądu jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, a równocześnie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wówczas organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tylko zaopatruje tytuł klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, co stanowi czynność materialno-techniczną.

Sąd podkreślił, że to skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u córki. Niekwestionowanym w sprawie faktem jest, że skarżąca nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia swojej córki, w tym także zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego, a brak reakcji ze strony skarżącej na doręczone upomnienie z PPIS świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że błędne prawnie są wywody pełnomocnika skarżącej odnośnie braku związania obywateli Programem Szczepień Ochronnych. Zdaniem Sądu § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wprost odsyła do tzw. kalendarza szczepień. A zatem, ustawa odsyła do rozporządzenia, rozporządzenie wskazuje na Program Szczepień, zaś Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, wynika z art. 17 ust. 11 ustawy. Obywatele są związani ustawą, a to właśnie z niej wynika obowiązek szczepień.

Z kolei, programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. W ocenie Sądu tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok.

W komunikacie tym, wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia. Zatem, zdaniem Sądu, organ egzekucyjny prawidłowo zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, uznając poprawnie, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej, a tytuł wykonawczy spełniał wymogi określone w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.

Sąd za bezpodstawny uznał również zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy polegający na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

W tym kontekście uznał, że nie budzi żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

Zdaniem Sądu w kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości. Na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy zostało bowiem wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

W ocenie Sądu niezasadny był zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. (ew. zw. z art. 17 ust. 2 ustawy), a także określona i podnoszona w skardze nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Podobnie, nie został naruszony art. 33 § 1 pkt. 8 u.p.e.a., gdyż zasadnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że zastosowany środek egzekucyjny był najmniej dotkliwy dla skarżącej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej stał się prawnie wymagalny.

Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez ewentualne uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Zdaniem Sądu analiza korespondencji między skarżącą, a organami inspekcji sanitarnej, a także wykorzystane przez skarżącą liczne środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącej do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.

Zdaniem Sądu nie został także naruszony art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy bowiem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Sąd uznał za bezzasadny także zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. bowiem w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżąca zamierzała wykonać badania kwalifikacyjne, poprzedzające szczepienie jej małoletniego dziecka, natomiast uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera wszelkie elementy uzasadnienia prawnego i faktycznego, wykazujące zasadność orzeczenia.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. W tej kwestii Sąd wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym.

Sąd podkreśli także, że chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Także zdaniem Sądu, w związku z tym, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., a więc zarzuty dłużnika nie były uzasadnione - organ nie mógł orzec o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Odnośnie do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podzielił pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia – zwłaszcza do Trybunału Konstytucyjnego - z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

W związku z treścią zaskarżonego orzeczenia, a zwłaszcza jego uzasadnienia, Sąd stwierdził ponadto, że zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. był niezasadny, bowiem organy obu instancji w sposób wyczerpujący i poprawny odniosły się do wskazanych przez skarżącą kwestii.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
2. - naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień u małoletniej jest wykonalny, mimo iż skarżąca stawiła się na badanie kwalifikacyjne, niemniej jednak lekarz nie wykluczył przeciwwskazań do podania małoletniej szczepionek, w związku z czym zobowiązana nie wiedziała w jakim stanie zdrowotnym przebywa córka i nie mogła podjąć świadomej decyzji w zakresie poddania córki szczepieniom,
3. - naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,
4. - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam Sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek,
5. - naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,
6. - naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo, iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy,
7. - naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.
8. 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Eléments; in Medicine and Biology.

Ponadto wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Ewentualnie, wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z uwagi na fakt, iż, zdaniem skarżącej, powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo ocenił kontrolowane postanowienie przyjmując, że w sprawie zasadne było oddalenie zarzutów wniesionych przez skarżącą do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, wydanego w związku z niewykonaniem przez nią ustawowego obowiązku poddania szczepieniu małoletniej córki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – poprzez błędną wykładnię – przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – zmierzające do wykazania braku podstaw do wyprowadzenia obowiązku będącego przedmiotem prowadzonej egzekucji administracyjnej. Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącej – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ustawy szczepiennej została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;

2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne i w tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia i art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy szczepiennej.

W niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że po wydaniu zaskarżonego postanowienia skarżąca kasacyjnie poddała małoletnie dziecko obowiązkowemu badaniu lekarskiemu poprzedzającemu szczepienie, bowiem sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia na dzień jego wydania.

Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem wolności człowieka, życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19).

W tym bowiem zakresie wprost z Konstytucji wynika możliwość ograniczania ww. praw i wolności w drodze ustawy (patrz: art. 31 ust. 3 i art. 48 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać należy, że stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z tego prawa (poszanowania życia prywatnego i rodzinnego), z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

Możliwość wystąpienia po szczepieniu tzw. NOP tej ocenie nie przeczy, ponieważ ze szczepieniem związane jest ryzyko wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych, co jednak w pierwszej kolejności zależy od oceny, czy prawidłowo dokonano badania kwalifikacyjnego.

Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W sprawie Minister zasadnie ocenił, że spośród katalogu środków egzekucyjnych to grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, który ma na celu wymuszenie na skarżącej wykonanie ciążącego na niej obowiązku – poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. i poza grzywną w celu przymuszenia obejmuje także: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Wynika z tego, że ewentualne zastosowanie pozostałych środków egzekucyjnych miałoby ten skutek, że ingerowałoby w sposób dolegliwszy nie tylko w życie skarżącej, ale całej jego rodziny, zaś w ostateczności zastosowanie przymusu bezpośredniego, kiedy zawiodłyby inne środki egzekucyjne celem wykonania szczenień, wiązałoby się bezpośrednio z "nieprzyjemnościami" dla samego dziecka, czego roztropny rodzic powinien chcieć uniknąć przez realizację ciążących na nim ustawowych obowiązków.

Poza tym grzywna w celu przymuszenia podlega zwrotowi w całości lub w części w przypadku wykonania obowiązku. Jeśli zaś chodzi o wysokość grzywny w celu przymuszenia, to skarżąca nie wykazała, że kwota grzywny nie jest możliwa do uiszczenia z uwagi na sytuację materialną skarżącej.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia podania dawek szczepionek to już kwestie medyczne i techniczne związane z wykonaniem samego szczepienia, co w głównej mierze podyktowane jest wskazaniami producenta, a nie – postępowania egzekucyjnego w administracji. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie wykazano, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko ww. chorobom jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, o czym też wyżej była mowa.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sformułowane na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi kasacyjnej (i omówione wyżej) w istocie stanowią próbę podważenia zasadność prowadzonej egzekucji (zarzut dot. nieistnienia obowiązku – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; zarzut dot. dopuszczalności egzekucji – art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Wskazać także należy, że środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Jeżeli strona skarżąca nie wykazała aby istniały uzasadnione zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, to brak było podstaw do uwzględnienia określonej w tym zakresie argumentacji przez organ egzekucyjny, jak i przez Sąd w zaskarżonym wyroku – przy kontroli legalności zaskarżonego aktu w szczególności w odniesieniu do obowiązkowości szczepień ochronnych.

Dla tej oceny nie mają znaczenia przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów w krajach europejskich, ponieważ dotyczą one konkretnych przypadków, w których potwierdzono naruszenie praw osób już zaszczepionych. W oparciu o te wyroki, w sytuacji gdy skarżąca nawet nie poddała dziecka badaniu kwalifikacyjnemu i szczepieniu, trudno przedmiotową sprawę rozpatrywać w ogóle w kategoriach naruszenia prawa, czy też braku obowiązku szczepienia.

Odnośnie wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nimi we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób.

Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i braku zgodności z ustawą zasadniczą. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji.

Należy wskazać, że ETPCz w wyroku Wielkiej Izby z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni) wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy dodał jednocześnie, że ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. K. Warecka, Obowiązek szczepienia, a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Wobec niewykazania naruszenia wskazanej wyżej normy Konwencji brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, uwzględniając charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 831/19).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.