Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. oddalił skargę M. R. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty N. z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. obejmującą budowę I etapu inwestycji elektrowni wiatrowej G. ([...]) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w postaci elektrowni wiatrowej oraz jej fundamentu na dz. nr [...], obręb G., gm. N. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. R., zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz.23; dalej k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Sąd wskazał, że wiedzę o decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., wystarczającą do sformułowania wniosku o wznowienie postępowania, skarżący posiadał już w dniu [...] sierpnia 2016 r. W ocenie Sądu świadczy o tym okoliczność osobistego uczestnictwa skarżącego na zebraniu mieszkańców z władzami gminy, które odbyło się w tym dniu w N., w trakcie którego omawiano kwestię udzielonych pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych. Okoliczność osobistego uczestnictwa przez skarżącego na zebraniu oraz okoliczność, że na tym zebraniu była mowa o udzielonych pozwoleniach na budowę elektrowni wiatrowych, w tym m.in. elektrowni wiatrowej w G., została potwierdzona przez świadków. W tych okolicznościach, prawidłowa zdaniem Sądu, jest ocena organów obu instancji, że za najpóźniejszą datę, w której skarżący powziął informację o decyzji o pozwoleniu na budowę, należy uznać dzień [...] sierpnia 2016 r. Przyjmując więc, że bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę jakiejkolwiek wiadomości o istnieniu decyzji, należy stwierdzić, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, wniosek skarżącego z dnia [...] października 2016 r. o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu do jego wniesienia.
Stwierdzenie tej okoliczności skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Skoro zaś takie postanowienie wydał organ I instancji, to prawidłowe było utrzymanie w mocy tego postanowienia przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy także pozostałych przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie, wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy wydawaniu swoich postanowień oraz przekonująco je uzasadniły.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art.133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.; w tym w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez błędną kontrolę skarżonego organu i wydanego postanowienia, w tym przez błędne nieuwzględnienie naruszeń dokonanych przez skarżony organ skarżonym postanowieniem:
- a) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. (w zw. z art. 15 k.p.a.) — przez błędne pominięcie braku umożliwienia skarżącemu przez organ I instancji przed wydaniem orzeczenia końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym np. przez zawiadomienie ze strony organu I instancji o możności zapoznania się z materiałem sprawy, a tym samym także przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu dwuinstancyjnym, w tym jako prowadzące do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji, a w konsekwencji także przez organ II instancji, a także przez błędne i bezpodstawne przyjęcie okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu przed organem I instancji (wbrew art. 81 k.p.a.), a wreszcie przez błędne nieuwzględnienie wydania skarżonego postanowienia zamiast orzeczenia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (m.in. art. 138 § 2 k.p.a.),
- b) w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez błędne nieuwzględnienie, że skarżony organ nie ustosunkował się do istoty zarzutów zażalenia oraz nie dokonał wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nadto, że skarżony organ nie uzasadnił postanowienia zgodnie z wymogami uzasadniania orzeczenia,
- c) w zw. z art. 7, art. 9 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – przez błędne nieuwzględnienie braku dokonania przez skarżony organ wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu skarżącemu (w tym przed organem I instancji), ale także przez błędne nieuwzględnienie w istocie braku ustalenia stanu faktycznego (i udowodnienia - art. 81 k.p.a.), w tym wobec pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu i pozbawieniu skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a.), a ponadto z uwagi na to, że pominięto, że skarżony organ nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności (w tym daty ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę),
- 2) przepisów postępowania - art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) – przez błędne ustalenia i obliczenie terminu prowadzące do niewłaściwej odmowy wznowienia postępowania,
- 3) prawa materialnego - art. 148 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 3 oraz w zw. z art. 28 k.p.a. (w tym w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) – przez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji i przez błędne zastosowanie wobec błędnego obliczenia terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie w celu realizacji ochrony interesu prawnego skarżącego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty N. z dnia [...] lipca 2016 r. z uwagi na złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie merytoryczna ocena tej decyzji.
Stosownie do art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).
Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie złożył podanie (wniosek) o wznowienie postępowania w dniu [...] października 2016 r., gdyż taka data widnieje na wniosku i stemplu pocztowym na kopercie, w której wniosek przesłano. We wniosku tym powołano się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Wójt Gminy N. podał, że skarżący kasacyjnie uczestniczył w dniu [...] sierpnia 2016 r. w zebraniu mieszkańców z władzami gminy, które odbyło się w tym dniu w N., w trakcie którego omawiano kwestię udzielonych pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, a więc również udzielonego decyzją Starosty N. z dnia [...] lipca 2016 r.
Skoro zatem skarżący kasacyjnie o decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2016 r. dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2016 r., a podanie (wniosek) o wznowienie postępowania złożył w dniu [...] października 2016 r., to uczynił to z uchybieniem terminu wynikającego z art. 149 § 1 i 2 k.p.a.
Prawidłowo zatem Starosta N. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty N. z dnia [...] lipca 2016 r. z uwagi na złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a Wojewoda Warmińsko-Mazurski i Sąd I instancji słusznie stanowisko to uznali za zgodne z prawem.
Powyższe ustalenie było wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, przy czym z uwagi na uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nie było możliwości rozważania merytorycznych okoliczności sprawy.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. np. wyrok NSA z 8.02.2018 r., II OSK 1661/17, LEX nr 2481414). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie tego nie uczynił.
Brak szczegółowego odniesienia się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów skargi, podobnie jak brak szczegółowego odniesienia się organu II instancji do wszystkich zarzutów zażalenia, nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby o decyzji Starosty N. z dnia [...] lipca 2016 r. nie dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2016 r., lecz później – w terminie, od którego do [...] października 2016 r. nie upłynął czas dłuższy od jednego miesiąca.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły zostać uwzględnione, skoro nie wynika z nich, że skarżący kasacyjnie dowiedział się o kwestionowanej decyzji w terminie poprzedzającym jeden miesiąc od złożenia podania o wznowienie postępowania. Nie wystarczy ogólna polemika ze skarżonym rozstrzygnięciem bez udowodnienia dochowania terminu do złożenia podania.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.