Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1601/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia J. L., zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku garażowo-gospodarczego z podcieniem, z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, na działce o nr ew. [...], w obrębie L., w gminie K., w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Organ I instancji wskazał, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały Nr 147A/II/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2011 r., nr 66, poz. 1462), zwana dalej "uchwałą 147A/II/11" lub "uchwałą". Zgodnie z tym przepisem, na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Jednocześnie z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika możliwość skorzystania z przesłanek prawnych zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1-3 ww. uchwały, znoszących zakaz zabudowy wynikający z § 3 pkt 7 tej uchwały.
W zażaleniu inwestor J. L. wskazał, że na działce sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...] usytuowane są budynki: mieszkalny i gospodarczo-garażowy, zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Położone są one w strefie 100 m od linii brzegu Jeziora Łapalickiego. Tym samym niezrozumiałym jest wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do jego zamierzenia budowlanego. Podkreślił, że negatywne oddziaływanie środowiskowe na wody jeziora może spowodować przebiegająca obok droga wojewódzka o znacznym natężeniu ruchu, nie zaś planowany przez niego obiekt budowlany.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że zobowiązany jest orzekać w zakresie swoich kompetencji, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując oceny sprawdza zatem zgodność projektu decyzji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W niniejszej sprawie fakt, że na działce sąsiedniej zlokalizowany jest budynek mieszkalny i budynek gospodarczo-garażowy, mimo usytuowania go w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora Łapalickiego, pozostaje wobec tego bez wpływu na możliwe rozstrzygnięcie. Zamierzona inwestycja znajduje się w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Funkcjonowanie zaś tego obszaru chronionego reguluje uchwała 147A/II/11. Istotnym zatem jest wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikających z utworzenia tego parku krajobrazowego, w kontekście obowiązujących zakazów na jego terenie.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 ust. 7 uchwały. Z akt sprawy wynika, że działka należąca do strony zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora Łapalickiego a także w całości w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]. Organ wskazał, iż pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" uregulowanym w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm. [obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.] dalej jako "u.o.p.") należy uznać inne niż jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne, jak i sztuczne zgodnie z wykładnią językowo-logiczną. Zbiornik wodny jest zaś wodą stojącą, zajmującą naturalne lub sztucznie wytworzone zagłębienie terenu, jak również zbiornik, w którym woda występuje sporadycznie np. zbiorniki okresowe, wypełnione wodą tylko w porze deszczowej, po wiosennych roztopach.
Organ wskazał, iż z oznaczeń dla działki o nr ew. [...] wynika, iż są to tzw. nieurodzaje, które mogą stanowić również zbiorniki wodne. Jednocześnie podkreślił, iż kwestia ustalenia czy na działce ew. nr [...] występuje bez wątpienia zbiornik wodny winna co prawda nastąpić w trakcie oględzin tego terenu, jednakże pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie jest zatem koniecznym przeprowadzanie postępowania dowodowego w tym zakresie, albowiem działka będąca przedmiotem postępowania uzgodnieniowego położona jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora Łapalickiego. Powołując się na treść § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422]), wskazał, że przedmiotowa inwestycja w postaci budynku gospodarczo-garażowego ma służyć przechowywaniu materiałów, narzędzi i samochodu i nie mają zastosowania odstępstwa od zakazu dotyczące obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wynika, że teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...], nie leży w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi, a tylko przy granicy obszaru zabudowy skoncentrowanej. Jednocześnie teren ten przeznaczony jest na potencjalne tereny inwestycyjne, ze wskazaniem funkcjonalnym: zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, usługi. Istniejący budynek mieszkalny na tej działce uniemożliwia uznanie, że planowana inwestycja dotyczy siedliska rolniczego, albowiem budynek mieszkalny nie jest związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego związanego z produkcją rolną.
Jednocześnie uzgodnienie dotyczy budowy budynku garażowo-gospodarczego, a więc nie związanego z produkcją rolną. Przedmiotowa inwestycja nie jest również przebudową istniejącego, lecz budową nowego obiektu, co wynika wprost z treści projektu decyzji.
W skardze J. L. zarzucił naruszenie art. 16 ust. 3, art. 23 ust. 2, art. 17 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody; § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały 147A/II/11 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odstępstwo zawarte w tym przepisie nie ma zastosowania w sprawie; § 3 pkt 7 uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja nie może być realizowana w odległości od 0 do ponad 100 metrów od linii brzegu jeziora; art. 32 i 64 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie skarżącego w porównaniu z właścicielami nieruchomości sąsiednich i nadmierne, nieuzasadnione ograniczenie prawa własności; art. 7 oraz 77 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń oraz art. 8 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ zaniechał dokładnej analizy postanowień studium opierając się na załączniku graficznym do decyzji, wydrukach map topograficznych i ortofotomap, które nie oddają aktualnego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, iż sąsiednie działki nie są zabudowane, podczas gdy na działce o nr [...] znajduje się droga, która jest obiektem budowlanym, podobnie jak nieruchomość na działce o nr [...]. Są to działki przyległe. Podniósł również, iż zgodnie z opisem w planie działka [...] znajduje się na terenach przeznaczonych na zawartą zabudowę, a sam planowany obiekt mieści się w części działki leżącej poza strefą zakazu. Zdaniem skarżącego wprowadzony zakaz jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, albowiem sporną działkę oddziela od jeziora, które jest elementem warunkującym zastosowanie przepisów ograniczających prawo własności, droga wojewódzka i torowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, przytoczył brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i wskazał na wynikający z uchwały 147A/II/11 zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W § 4 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały zawarte są wyłączenia od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały. Zgodnie pkt 1 zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Przesłanki w nim wskazane muszą zachodzić kumulatywnie, w związku z czym brak jednej z nich przesądza o niezastosowaniu tego wyjątku.
Według pkt 2 zakaz nie dotyczy istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. Z kolei w myśl pkt 3 zakaz nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Odstępstwa te mają zastosowanie w przypadku, gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały ma zastosowanie w sprawie, ponieważ planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie od brzegu zbiornika wodnego, zaś inwestycja polegać ma na budowie budynku gospodarczo-garażowego, a zatem nie może zostać zaklasyfikowana jako obiekt służący turystyce wodnej, gospodarce rolnej lub rybackiej. Ponadto działka nr [...] nie znajduje się na terenie zwartej zabudowy. Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji, jednakże w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne należało przyjąć, że zwarta zabudowa występuje wówczas, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania - gospodarstwa ścieśnione (zabudowa centralna, śródmiejska). Zgodnie z projektem decyzji, określającym linię zabudowy w obszarze analizowanym, wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi maksymalnie 0,15, zaś budynki gospodarcze zlokalizowane są na dz. [...] i [...].
Również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wieś L. została określona jako potencjalne, a zatem przyszłe tereny, inwestycyjne pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i usługową, przy czym zgodnie z oznacznikiem "MS" stanowi ona (wieś) zabudowę skoncentrowaną pomiędzy skupiskami zabudowy. Takie oznaczenie terenu wyłącza możliwość zastosowania odstępstwa wynikającego z § 4 ust.1 pkt 1 powołanej uchwały. W ocenie Sądu również nie jest spełniona przesłanka wynikająca z pkt 2 i 3 § 4 ust. 1 tej uchwały. Z treści wniosku oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma dotyczyć budowy, nie zaś rozbudowy czy modernizacji już istniejącego obiektu (budynku gospodarczo-garażowego), czy też obiektu niezbędnego do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sprawie nie zachodzi możliwość zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji.
W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
- - naruszenie § 3 pkt 7 i § 4 ust. 1 uchwały 147A/II/11 na skutek błędnego przyjęcia, że sporna inwestycja nie może być realizowana w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora i nie zachodzi możliwość odstępstwa od tego zakazu;
- - naruszenie art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji na skutek nierównego i sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej traktowania skarżącego w stosunku do właścicieli innych położonych na tym terenie działek, którzy uzyskali pozwolenia na budowę oraz na skutek nie uwzględnienia zasady, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy.
Na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:
- - naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a przez wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do dowodów zgromadzonych w sprawie oraz do zarzutów skargi, co doprowadziło do dowolnej oceny materiału dowodowego;
- - naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. na skutek braku właściwej kontroli czynności dokonanych w sprawie przez organy administracyjne;
- - naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo że postępowanie organów prowadzone było z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a skarga przy prawidłowych ustaleniach faktycznych zasługiwałaby na uwzględnienie;
- - naruszenie art. 142 § 2 P.p.s.a. na skutek niedoręczenia skarżącemu odpisu wyroku z uzasadnieniem, pomimo złożenia przez niego stosownego wniosku.
W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu na wstępie przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania i zwrócono szczególną uwagę na to, że na działce skarżącego nr [...] znajduje się niedawno wybudowany dom mieszkalny, przy którym chce on zrealizować sporne przedsięwzięcie. Jednocześnie na działce sąsiedniej nr [...] zlokalizowany jest zarówno budynek mieszkalny jak i budynek gospodarczo-garażowy, podobny do tego, jaki zamierza zbudować skarżący, a na graniczącej z jego nieruchomością działce nr [...] także znajdują się zabudowania. Wszystkie te obiekty leżą w 100-metrowym pasie ochronnym od brzegu Jeziora Łapalickiego.
Dalej, uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, wywiedziono, że Sąd błędnie zinterpretował § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, przyjmując, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą zachodzić kumulatywnie, podczas gdy prawidłowa interpretacja pozwala na przyjęcie, że zabudowa w pasie do 100 m od brzegu linii wód może mieć miejsce w sytuacji, w której działka znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, albo w przypadku, w którym planowana zabudowa ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Przy badaniu czy teren inwestycji znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi rozstrzygająca jest analiza postanowień studium, a nie jak uczynił to Sąd I instancji oparcie rozstrzygnięcia na analizie załącznika graficznego do decyzji i wydrukach map zamieszczonych w Internecie. Są to mapy nieaktualne i nie oddają rzeczywistego stanu zabudowy na spornym terenie.
Przyjęta przez Sąd definicja zwartej zabudowy jest nieprawidłowa i nie uwzględnia faktu, że działki sąsiednie są działkami zabudowanymi. Ponadto część nieruchomości skarżącego, na której chce zrealizować przedmiotową inwestycję, położona jest na obszarze nieprzekraczającym odległości do 100 m od linii brzegowej jeziora. Pozwala to na jej realizację z uwzględnieniem tego parametru, tym bardziej że jej lokalizacja nie została ściśle określona. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wybór zakazów określonych w art. 17 ust. 1 i 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy do organów samorządu terytorialnego, ale powinny one uwzględniać warunki i specyfikę regionu. Organy powinny kierować się zasada proporcjonalności w zakresie kolizji dóbr prawnie chronionych, tj. prawa do zabudowy i obowiązku ochrony krajobrazu. Nieuwzględnienie tego aspektu sprawy spowodowało, że doszło też do naruszenia wskazanych wartości konstytucyjnych na skutek nie wzięcia pod uwagę dotychczas istniejącej zabudowy.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadniono brakiem odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do niektórych zarzutów skargi, w tym do zarzutu naruszenia § 3 pkt 7 uchwały oraz art. 7 i 77 K.p.a. Niezebranie całego materiału dowodowego i brak oceny rzeczywistego stanu faktycznego sprawy narusza wynikający z art. 1 i 3 § 1 P.p.s.a. obowiązek kontroli czynności organu, a wydanie w takim stanie rzeczy wadliwego orzeczenia narusza przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
W pierwszym rzędzie należało odnieść się do zarzutu procesowego, a mianowicie zarzutu na ruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek zawarcia w uzasadnieniu sprzecznych twierdzeń co do charakteru wnioskowanej informacji. Przepis powyższy określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1605/09, z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 900/09, z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 745/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie dokonano oceny wszystkich okoliczności spornych, wynikających z podniesionych w skardze zarzutów.
Bezsporne w sprawie było to, że działka o numerze ewidencyjnym [...] leży w całości na obszarze Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, utworzonego na podstawie art. 16 u.o.p. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Regulacji tej odpowiada zakaz wprowadzony w § 3 pkt 7 uchwały 147A/II/11.
Podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, było zatem ustalenie, czy zgłoszona przez Burmistrza Gminy Kartuzy na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. do uzgodnienia inwestycja podlega restrykcjom wynikającym z powołanych wyżej przepisów ze względu na miejsce jej lokalizacji. Inaczej mówiąc należało poddać kontroli to, czy organy prawidłowo ustaliły, że sporny obiekt budowlany leży w stumetrowej strefie zakazu budowy od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Z uzasadnienia postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 maja 2013 r. wynika, że "przedmiotowa działka zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegu Jeziora Łapalickiego, a także w całości w pasie 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] (...)". W uzasadnieniu skargi inwestor J. L. podniósł m. in. że projektowany budynek garażowo-gospodarczy leży poza strefą 100 m od linii brzegu Jeziora Łapalickiego i zakwestionował istnienie na działce nr [...] jakiegokolwiek zbiornika wodnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że "planowana do zainwestowania działka położona jest w 100 metrowej strefie ochronnej od brzegu zbiornika wodnego, co wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak też z ortofotomap oraz map topograficznych (...)". Powołał się też na to, że ustalenie takie wynika wprost z pkt 4 projektu decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu: "Przedmiotowa działka położona jest (...) w strefie stumetrowej od brzegu Jeziora Łapalickiego".
Trzeba wobec powyższego zauważyć, że dla prawidłowej oceny, czy dla spornej inwestycji obowiązuje zakaz budowy wprowadzony w § 3 pkt 7 uchwały należało rozstrzygnąć osobno, czy zakaz ten wynika z jej zlokalizowania w strefie 100 m od brzegów jeziora, czy z jej zlokalizowania w strefie 100 m od brzegów zbiornika wodnego na działce [...], czy też z obu tych względów. Przy tym należało poddać ocenie prawidłowość stanowiska organu co do istnienia zbiornika na działce nr [...]. Posłużenie się przez Sąd I instancji określeniem, że planowana do zainwestowania działka położona jest w strefie 100 m od brzegu zbiornika wodnego wskazuje, że miał on na myśli zbiornik położony na działce nr [...], a zatem powołanie się na argument, że wynika to z pkt 4 decyzji o warunkach zabudowy, odnoszący się do odległości od Jeziora Łapalickiego nie jest zrozumiałe.
Ponadto Sąd operuje pojęciem odległości działki od linii brzegowych, podczas gdy zarówno w art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. jak i w § 3 pkt 7 uchwały 147A/II/11 mowa jest wyraźnie o zakazie budowania nowych obiektów w pasie 100 m od linii brzegowych, a nie o zakazie budowy takich obiektów na działkach leżących w tym pasie. Należało zatem precyzyjnie określić czy i w którym z pasów ochronnych mieści się sporna inwestycja, a nie czy mieści się w nich działka nr [...]. Lokalizacja przedmiotowego obiektu na działce nr [...] została przedstawiona w załączniku graficznym (mapie sytuacyjno- wysokościowej) do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem rozważania dotyczące hipotetycznej możliwości jego posadowienia w innej części działki były zbyteczne.
Treść przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały 147A/II/11 zawiera możliwości odstępstw od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych: "Zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy: obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej przez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach". W tym zakresie nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że przepis ten ustanawia dwie odrębne przesłanki zwalniające. Przeczy temu jego dosłowne literalne brzmienie, które wskazuje na nie zastosowanie charakterystycznych dla koniunkcji łączników "i", "oraz", "lub", "albo", i.t.p. oraz zastosowana składnia, w której zdanie drugie (po pierwszym przecinku) stanowi dookreślenie zdania pierwszego.
Trzeba przy tym pamiętać, że § 4 uchwały stanowi wyjątek od ogólnego zakazu budowy nowych obiektów, a zatem jak każdy wyjątek musi być on interpretowany ściśle, z wyłączeniem jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. W tym zakresie należało zgodzić się z Sądem I instancji, a zarzut naruszenia tego przepisu podniesiony w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Powyższe rozumienie tego przepisu obligowało Sąd do kontroli ustaleń faktycznych organów administracyjnych, dotyczących położenia terenu przyszłej inwestycji na obszarze zwartej zabudowy wsi lub poza takim obszarem. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy, symbolem "X.I" – potencjalne tereny inwestycyjne, ze wskazaniem funkcjonalnym – zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, usługi, podczas gdy Sąd w uzasadnieniu przyjmuje, że inwestycja dotyczy wsi L., oznaczonej w studium symbolem "MS" – tereny zabudowy skoncentrowanej o różnych funkcjach. Po jednoznacznym przesądzeniu charakteru obszaru, na którym leży działka nr [...], należało dokonać wykładni pojęcia "zwarta zabudowa", którym posługuje się przepis § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały z uwzględnieniem pojęć użytych w części opisowej studium, w tym także odwołujących się do Rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r., nr 12/98 w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Kaszubskiego parku krajobrazowego (...).
Norma ta odsyła do regulacji zawartych w studium, czyli aktu polityki przestrzennej w gminie, niemającego charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Przez to jednak odesłanie w akcie prawa miejscowego, postanowienia studium mogą przesadzać wiążąco, wraz z innymi dokumentami planistycznymi (mapami), o tym, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy miasta bądź wsi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że nie zawarcie w Studium określenia "teren zwartej zabudowy", nie wyklucza możliwości określenia takich terenów w drodze wykładni innych funkcjonujących w zapisach studium pojęć, takich jak "zabudowa skupiona" (zob. wyroki z: 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 271/14, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13 – publ. w CBOIS).
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku – w konfrontacji z uzasadnieniem Sądu I instancji – że nie dokonał on pełnej oceny i analizy materiału sprawy, w tym przepisów prawa miejscowego i zapisów zawartych w części opisowej Studium oraz nie wyjaśnił w sposób przekonujący, czy materiał ten pozwala na jednoznaczne ustalenie, że działka skarżących nie jest położona na terenie zwartej zabudowy wsi. Równocześnie, nie przesądzając wyniku tej sprawy, stwierdzić należy, ze sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Sądy administracyjne opierają się na materiale i stanie faktycznym przyjętym przez organy administracji publicznej, co jednak nie zwalnia sądu z obowiązku pełnej kontroli tych ustaleń.
Przedstawione wyżej naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, związane z prawidłowym zbieraniem materiału dowodowego, uzasadniają przyjęcie stanowiska, niezależnie od wskazywanego w pierwszej części tych rozważań naruszeń prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.), zaistnienia przesłanek naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., co prowadzi do wniosku, iż w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przyjął przepis art. 151 P.p.s.a. jako podstawę oddalenia wniesionej skargi, tym samym naruszając tę normę.
Uzasadniony jest zatem powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczący uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
Motywy wyroku zatem mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji w świetle powołanych wyżej uchybień pozwala przyjąć tezę, iż nie spełnia on wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu w świetle przyjętej przez ten Sąd analizy. Nie tylko więc przyjęcie wadliwej koncepcji rozstrzygnięcia, ale brak wyjaśnienia w kontekście całego materiału dowodowego przesłanki rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie, że motywy zaskarżonego wyroku przekonują o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które było kontrolowane, pozwala na zaaprobowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji.
Ponadto Sąd ten, o czym już wspomniano na wstępie, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu wadliwego ustalenia miejsca przyszłej zabudowy, a także do zarzutów związanych z możliwością ustalenia linii zabudowy z uwzględnieniem zabudowy na działkach sąsiednich i zabudowy istniejącej na działce należącej do inwestora. W tej sytuacji zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości i ochrony własności będzie możliwy do zweryfikowania dopiero po przesądzeniu, czy ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były prawidłowe. Ustalenia te stanowić będą podstawę do rozważań dotyczących właściwej subsumcji stanu faktycznego sprawy pod obowiązujące regulacje prawa materialnego.
Nie mógł stanowić samoistnej podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 142 § 2 P.p.s.a. na skutek niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego właściwej sentencji wyroku, gdyż w skardze kasacyjnej nie wykazano, że to uchybienie procesowe miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, że stanowiło przeszkodę w terminowym i prawidłowym wywiedzeniu skargi kasacyjnej.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.