Uzasadnienie
"S." S.A. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4725/03, uchylającego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 25 lipca 2003 r. – odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 listopada 2002 r. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Na skutek zawiadomienia Zarządu "S." S.A., zarządcy autostrady A-4, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wszczął postępowanie w sprawie nośnika reklamowego ustawionego na działce nr ew. [...] w pobliżu pasa drogowego wymienionej autostrady. Zarządca autostrady powołał się na niedopuszczalność umieszczenia reklamy w pobliżu drogi międzynarodowej, co wynika z pkt VII.4 Załącznika do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35).
W toku postępowania, przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Straży Miejskiej przeprowadzili oględziny tego nośnika. Oględzin dokonano z jezdni autostrady, orientacyjnie też ustalono odległość tego nośnika od granic autostrady oraz jego wymiary. Z dołączonej do akt administracyjnych sprawy dokumentacji i rysunków wynikało, że nośnik ten ma wysokość 14 m, szerokość tablicy reklamowej 10x3,8 m i podstawę o wymiarach 4 m (głębokość) i 50 cm (grubość). W protokole nie poczyniono ustaleń co do sposobu umieszczenia tego nośnika na gruncie, tj. czy ustawiony jest jedynie na gruncie, czy też posiada fundamenty osadzone w gruncie.
W takim stanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją nr [...] z dnia 6 sierpnia 2002 r., odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego. Organ wziął pod uwagę fakt zgłoszenia przez właściciela nośnika zamiaru jego ustawienia. Organ administracyjny wniósł wprawdzie sprzeciw, lecz wobec przekroczenia trzydziestodniowego terminu do jego wniesienia Prezydent Katowic, decyzją z dnia 30 sierpnia 2001 r., uchylił w trybie art. 132 k.p.a. ten sprzeciw wniesiony w dniu 18 czerwca 2001 r., po upływie ustawowego terminu.
W wyniku rozpoznania odwołania zarządcy autostrady od wymienionej wyżej decyzji PINB w Katowicach Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia 7 listopada 2002 r., uchylił decyzję organu I instancji i nakazał na podstawie art. 48 prawa budowlanego dokonanie rozbiórki nośnika.
Wymieniona ostatnio decyzja na skutek wniosku "X," sp. z o.o. o stwierdzenie jej nieważności stała się przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wnioskodawca powołał się na fakt ustawienia nośnika reklamowego po zgłoszeniu urzędowi zamiaru jego ustawienia, podniesiono też, że urządzenie to nie jest trwale związane z gruntem i nie wymagało w związku z tym pozwolenia na budowę. Zakwestionowano nadto legitymację zarządcy autostrady do udziału w sprawie, gdyż zdaniem wnioskodawcy może on kwestionować dokonanie zabudowy w granicach do 50 m od tej autostrady a nie w odległości większej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymaną następnie w mocy kolejną decyzją z dnia [...] października 2003 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2002 r., nie dopatrując się istnienia żadnej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na decyzję tę Spółka "X." wniosła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, iż zaskarżona decyzja zawiera te same wady, co decyzje ŚWINB w Katowicach z 7 listopada 2002 r. a nadto nie zawiera oznaczenia stron postępowania.
Rozpoznający tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r., uchylił zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję stwierdzając, iż naruszają one prawo materialne i procesowe w stopniu wpływającym na wynik rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej było wyjaśnienie, czy w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji doszło do naruszeń prawa lub zaistniały inne okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji objętej tym postępowaniem.
Sąd wyraził przy tym pogląd, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji co najmniej z tej przyczyny, iż do wydania nakazu rozbiórki doszło na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń, czyli bez podstawy faktycznej. Organy obu instancji prowadzące zwykłe postępowanie nie wyjaśniły bowiem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonały ustaleń faktycznych związanych z dyspozycją zastosowanego art. 48 prawa budowlanego. W szczególności nie ustalono, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe wymagało pozwolenia na budowę, bowiem nie zebrano w sprawie żadnych dowodów wskazujących na to jak zostało ono posadowione na gruncie i dowolnie przyjęto, iż jest ono związane z gruntem w sposób trwały.
Następnie Sąd zwrócił uwagę na niewyjaśnienie w jakiej odległości od autostrady został umieszczony przedmiotowy nośnik reklamowy, co ma istotne znaczenie dla uznania za stronę postępowania zarządcy drogi, który wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Sąd powołał się przy tym na przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz.
60) wyrażając jednocześnie pogląd, iż wynika z niego, że obiekty budowlane powinny być sytuowane co najmniej w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady i legitymację zarządcy drogi do udziału w sprawie rozpatrywać należało z uwzględnieniem normy zawartej w tym przepisie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zarzut skarżącej co do braku prawidłowego oznaczenia stron w zaskarżonej decyzji, która z naruszeniem art. 107 k.p.a. nie określiła stron postępowania a wykaz tych stron przeniosła do "rozdzielnika" tej decyzji. Sąd wskazał też w uzasadnieniu wyroku na naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 48 prawa budowlanego. Skoro bowiem inwestor zgłosił zamiar usytuowania tablicy reklamowej a organ przyjął to do wiadomości i nie zgłosił w terminie sprzeciwu, to strona nabyła tym samym uprawnienie do realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano przy tym na pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (publ. ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 26), iż "zgłoszenie wykonania określonych robót i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę". Ponieważ w sprawie organy takich zamiarów nie wykazały, Sąd wyraził stanowczy pogląd, iż w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego i orzeczenia nakazu rozbiórki spornego urządzenia. W ostatecznym wniosku WSA stwierdził, iż zaskarżona decyzja nadzorcza, nie dostrzegając wad decyzji wydanej w zwykłym trybie, naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 prawa budowlanego i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu Instancji.
Od wymienionego wyroku WSA wskazaną na wstępie skargę kasacyjną wniosła "S." S.A. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów art. 107 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. przez uznanie, że decyzja z 7 listopada 2002 r., której dotyczy postępowanie nieważnościowe, nie zawiera niezbędnego składnika w postaci oznaczenia stron. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę taką można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że skuteczne powołanie się na podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga wskazania konkretnego przepisu naruszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy, uzasadnienia tego zarzutu oraz wykazania, że jego naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyroku Sądu a nie kontrolowanej przez ten Sąd decyzji administracyjnej, zarzuty skargi nie mogą być skierowane przeciwko tej decyzji i nie mogą opierać się na podstawie naruszenia przepisów postępowania przez organy administracyjne a tylko przez Sąd rozpoznający skargę w pierwszej instancji (por. postanowienie SN z 11 marca 1997 r. III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114 i wyrok NSA z 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10).
Rozpoznawana obecnie skarga kasacyjna oparta została o zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazując naruszone normy procesowe zawarte w art. 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Przepisów tych jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował, bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie są stosowane w postępowaniu sądowym (por. art. 1 tej ustawy), które normuje procedura zawarta w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Żadnego zaś przepisu tej ostatniej ustawy, jako naruszonego przez WSA, skarga kasacyjna nie wskazała.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada obowiązującemu prawu. Stwierdził on bowiem niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wynikającą z tego konieczność jej ponownego rozpoznania.
Ustalenie to jest w pełni uzasadnione. Skoro bowiem w postępowaniu zwykłym nie zostały wyjaśnione podstawowe dla wyniku sprawy okoliczności dotyczące stanu faktycznego, to również zastosowanie prawa do tak wadliwie ustalonego stanu faktycznego budziło istotne zastrzeżenia. Rozpoznający sprawę w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zauważył tych nieprawidłowości i nie ocenił, czy wydane w zwykłym trybie decyzje są dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności czy zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uzasadniało to uchylenie zaskarżonych do sądu decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy.
Dlatego na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.