Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 200/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] umarzającą postępowanie odwoławcze.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, c.o. i kanalizacyjną z odprowadzeniem ścieków do projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, przyłącza wodociągowego od istniejącego wodociągu do projektowanej studzienki wodomierzowej oraz przyłącza energetycznego.
Odwołanie od tej decyzji złożył M. P. twierdząc, że działka nr [...] w K., na której planowana jest inwestycja, jest jego własnością i nie wyraża zgody na realizację inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ś. decyzją z [...], w oparciu o art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.
Podając motywy rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wezwał M. P. do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Odwołujący się nie złożył takich dokumentów.
Następnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji posiada jedynie strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., tzn. osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z akt w niniejszej sprawie, obszar ten obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości K. Inwestor A. S. dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Swoje prawo do dysponowania działką nr [...] wywodził z tytułu własności, co pozostaje w zgodzie z wypisem z rejestru gruntów.
Z uwagi na okoliczność, że odwołujący się nie przedłożył w zakreślonym terminie dokumentów potwierdzających, że ma tytuł prawny do działki nr [...] (ani żadnej z wyżej wymienionych), organ odwoławczy uznał, że nie posiada on przymiotu strony w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego brak przymiotu strony skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, bowiem ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania odwoławczego i brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. P. podniósł, że działkę nr [...] w K. gm. P. nabył w [...] r. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z poprzednim właścicielem H. G. Był on wpisany jako właściciel w/w działki do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. oraz opłacał do gminy podatek od nieruchomości, jednak Służba Bezpieczeństwa PRL w P. zmusiła go do wydania dowodu własności działki – aktu notarialnego – A. S. Ponadto nie mógł uzyskać wypisu z księgi wieczystej, bowiem – jak poinformowała go pracownica Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. – A. S. kupił działkę notarialnie w dniu [...] od B. Ł., który posiadał na nią akt uwłaszczeniowy.
Przechodząc do rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Skuteczności jego odwołania zależała od oceny czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu w/w ustawy. W szczególności nie złożył jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że do działki nr [...] w K. przysługuje mu tytuł w postaci własności lub wieczystego użytkowania. Skarżący nie wskazywał również, że jest zarządcą tej nieruchomości.
Sąd podkreślił, że jeśli na tle prawa własności przedmiotowej nieruchomości występuje spór pomiędzy inwestorem a skarżącym, to z uwagi na jego cywilny charakter, roszczeń w tym zakresie można dochodzić w sądzie powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.
Dokumentacja, jaką dysponowały organy jednoznacznie wskazywała na to, że M. P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a co za tym idzie uprawniała organ odwoławczy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.
M. P., reprezentowany przez radcę prawnego T. G., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia A. S. pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i miał prawo odwołać się od decyzji organu pierwszej instancji. Powtórzył, że jest właścicielem działki nr [...], którą nabył w [...] r. Jego zdaniem pozwolenie wydane inwestorowi jest niezasadne i dla niego krzywdzące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że nie jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego A. S..
Odnosząc się do niniejszego zarzutu stwierdzić należy, że relacja między przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.
Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są podmioty, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec tego brak jest podstaw do zarzucenia błędnej wykładni art. 28 k.p.a.
Dodatkowo wskazać należy, że z niekwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowo ustalony przez organy budowlane, wynika, iż M. P. nie należy do kategorii osób, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu T. G. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.