Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lutego 2003r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oddalił skargę.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. na podstawie art.146 § 2 kpa, po wznowieniu postępowania na wniosek K. B., odmówił uchylenia
1) decyzji nr [...] wydanej dnia [...] marca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działek nr ewidencyjny [...] i [...] we wsi J. dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej z aneksem biurowym,
2) decyzji nr [...] wydanej dnia [...] lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania działek nr [...] i [...] we wsi J. dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni parowej i składu oleju,
3) decyzji nr [...] wydanej dnia [...] września 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] i [...], budowie parkingu oraz przyłącza wodociągowego i energetycznego.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. B. jest współwłaścicielem działki nr ewidencyjny [...]. W Sądzie Rejonowym w Otwocku toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności tej działki. Na działce o nr ewidencyjnym [...] znajduje się zakład opakowań, który bezpośrednio sąsiaduje z działkami o numerach [...] i [...]. Wymienione wyżej decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane w oparciu o plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie wydanych decyzji inwestor otrzymał pozwolenie na budowę i rozpoczął inwestycję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K. B., decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych we wsi J. toczyły się trzy postępowania administracyjne. Wadliwe formalnie zatem było rozstrzygnięcie przez Wójta trzech spraw administracyjnych jedną decyzją. Kolegium stwierdziło także, iż przed wydaniem decyzji nie zostało przeprowadzone postępowanie co do istoty sprawy, które to postępowanie mogłoby stanowić podstawę do ustalenia, czy decyzje kończące postępowania objęte wznowieniem są prawidłowe, co w konsekwencji skutkowałoby odmową ich uchylenia. Ponadto Wójt nie odniósł się do zarzutu K. B., że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie rolnym bez prawa zabudowy.
Organ odwoławczy podniósł również, że przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego był fakt nie brania udziału przez K. B. - współwłaściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycyjnym - w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
W skardze do sądu administracyjnego inwestor [A] sp. z.o.o w J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.
Podniósł, iż organy nie ustaliły czy K. B. posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu K. B., jako współwłaścicielowi nieruchomości sąsiedniej, przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2003r., o charakterze kasatoryjnym, jest prawidłowa a wywody zawarte w jej uzasadnieniu należy uznać za trafne, przedstawione w wyczerpujący sposób i należycie umotywowane. Organ prawidłowo przyjął, iż niedopuszczalne jest wydanie jednej decyzji w sprawie wznowienia trzech postępowań zakończonych trzema odrębnymi decyzjami.
Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze Sąd podniósł, iż jest on całkowicie chybiony. Postępowanie administracyjne może być wznowione między innymi w przypadku, gdy strona nie brała w nim udziału bez własnej winy. W orzecznictwie wskazuje się, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycyjnym. Współwłaściciel ma takie same uprawnienia jak właściciel. Dopóki zatem nie nastąpi zniesienie współwłasności (w drodze umowy lub postępowania sadowego) każdy z uprawnionych wykonuje swoje prawa. Ponieważ z akt postępowania administracyjnego i twierdzeń zawartych w skardze wynika, że K. B. był współwłaścicielem działki sąsiedniej w toku postępowania wznowieniowego, jak również na etapie prowadzenia postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem należało uznać, iż ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa i organ nie mógł mu odmówić przymiotu strony.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [A] sp. z o.o. w J. domagając się uchylenia wyroku i umorzenia postępowania w sprawie.
Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło na wniosek K. B., który w chwili wydania pierwotnych decyzji był współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, jednakże "w wyniku czynności prawnych - podziału nieruchomości dokonanego w ten sposób, że część nieruchomości objęta przez K. B. utraciła cechę sąsiedniości" - przymiot strony utracił. Zdaniem strony skarżącej kontynuowanie postępowania administracyjnego w oparciu o wniosek osoby, która utraciła przymiot strony tego postępowania może prowadzić do pokrzywdzenia podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie aktów administracyjnych, co do których podjęto decyzję o wznowieniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzut skargi kasacyjnej o utracie przymiotu strony w związku z podziałem nieruchomości jest całkowicie chybiony. Wskazał, iż bezsporne jest pomiędzy stronami, iż w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego K. B. był jego stroną i brał czynny udział w toczącym się postępowaniu. K. B. nie utracił również przymiotu strony z chwilą podziału nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., cytowanej dalej w skrócie jako p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowe wskazanie podstaw kasacji jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, właściwym tylko dla niej i nieulegającym sanacji. Zgodnie bowiem z treścią art. 183 p.p.s.a. zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Nie dotyczy to jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 tej ustawy). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę tylko z punktu widzenia podstawy kasacyjnej a zatem brak elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, takich jak prawidłowe wskazanie jej podstaw, uniemożliwia jej rozpoznanie.
Ponadto art. 184 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wniesiona przez [A] sp. z o.o. w J. skarga kasacyjna powołuje jako podstawę z zakresu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które to naruszenie w ocenie skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tego zarzutu, przede wszystkim należy podkreślić, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej.
Należy bowiem wskazać, iż od 1 stycznia 2004r. obowiązuje ustawa z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) i sądy administracyjne mogą stosować wyłącznie przepisy tej ustawy. Zatem skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania przed sądem administracyjnym, to nie mógł ten sąd naruszyć tych przepisów.
Z tych samych powodów zarzuty skargi nie mogą być kierowane pod adresem organu administracji publicznej oraz wydanej przez ten organ decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą być kierowane wyłącznie pod adresem sądu I instancji i wydanego przez ten sąd orzeczenia.
Skoro więc strona skarżąca twierdzi, że Sąd i organy administracji niewłaściwie uznały, że K. B. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to należało oprzeć skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w jej ramach zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Brak takiego zarzutu w skardze kasacyjnej uniemożliwia jego rozpatrzenie, gdyż - jak wskazano wyżej - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, w tym także powołaną w niej podstawą.
Nadto powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów kpa stanowi brak wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. niepublikowany wyrok NSA z 21.12.2004r. sygn. GSK 1149/04, wyrok NSA z 19 maja 2004r. sygn. FSK 80/04 ONSA i WSA 2004 nr 1 poz. 12 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Kraków 2005 s.404 – 414).
Na marginesie należy tylko wskazać, iż zniesienie współwłasności może nastąpić w drodze orzeczenia sądu lub umowy notarialnej. Strona skarżąca nie przedstawiła ani orzeczenia sądu ani umowy notarialnej. Podział nieruchomości do korzystania (quo ad usum) nie ma znaczenia prawnego.
Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwioną podstaw.