Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 2408/03, po rozpoznaniu skargi B. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2003 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, określił że decyzja ta nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. G. pozwolenia na budowę w odniesieniu do inwestycji polegającej na nadbudowie budynku parterowego położonego w P. przy ul. W. Od decyzji tej odwołanie złożyła B. P. podnosząc, iż projektowane roboty budowlane przy nadbudowie budynku doprowadzą do naruszenia jej własności w zakresie, na który nie wyraziła zgody. Odwołująca się wskazała ponadto, że istnienie służebności gruntowej nie obejmuje swoim zakresem prac przy pozostałych kominach znajdujących się na jej nieruchomości. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta P. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołującej się nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Opierając się bowiem na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w tym również na prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 21 grudnia 2002 r., sygn. akt [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że inwestor podjął niezbędne kroki zmierzające do uzgodnienia zamiaru nadbudowy z właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Kwestia ewentualnego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości może być w przyszłości przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, opartego o przepis art. 47 Prawa budowlanego, zaś zakres i sposób ewentualnej przebudowy obejmował będzie również podłączenie, na koszt inwestora, przewodów kominowych należących do B. P. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła B. P. wnosząc o uchylenie zarówno decyzji Wojewody Wielkopolskiego, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest nietrafna, gdyż przede wszystkim narusza treść służebności ustanowionej na mocy wyroku Sądu Okręgowego w P. w zakresie, w jakim zezwala na przeprowadzenie prac budowlanych polegających na wybudowaniu przewodów kominowych od komina znajdującego się na nieruchomości skarżącej. Tymczasem przywołane wyżej orzeczenie sądu powszechnego ograniczało treść służebności jedynie do możliwości wybudowania komina na granicy nieruchomości.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 11 stycznia 2006 r. inwestor T. G. wskazał, że sporne kominy zostały już wykonane, a ich usytuowanie zostało uzgodnione ze skarżącą. Ich realizacja nastąpiła z odstępstwami od projektu technicznego ze względu na zakwestionowanie rozwiązań projektowych przez skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził na wstępie, że uwzględnia skargę, aczkolwiek z przyczyn innych aniżeli podnoszone przez skarżącą. W pierwszej kolejności decyzji Wojewody Wielkopolskiego Sąd
I instancji zarzucił zbytnią ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, brak precyzyjnych wyjaśnień co do tego, czy zakres projektowanej nadbudowy w istocie odpowiada treści służebności gruntowej, ustanowionej wspomnianym wyżej wyrokiem Sądu Okręgowego w P. Rodzi się wątpliwość, czy rzeczywiście projektowane prace budowlane odpowiadają treści służebności gruntowej, czego wszakże przy lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób wywnioskować. W ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powinny znaleźć się rozważania dotyczące pojęcia "pilaster", którym posłużono się w projekcie budowlanym, a którego znaczenia w trakcie postępowania administracyjnego nie wyjaśniono.
Tym samym zaistniały w tym zakresie brak decyzji należy traktować jako naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że brak motywów rozstrzygnięcia stanowi naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej, które zawarte zostały w art. 6 i art.11 kpa. Wedle dyrektyw zawartych w tych przepisach organy administracji powinny stronom wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł T. G. Zaskarżając wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 kpa, art. 6 kpa oraz art.11 kpa,
- - naruszenie przepisów postępowania, które zdaniem strony skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie przepisowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W oparciu o te zarzuty T. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i II i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik T. G. wskazał, że uzasadnienie decyzji Wojewody Wielkopolskiego zawierało "rozbudowane uzasadnienie faktyczne", a w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja ta naruszała dyspozycję art. 107 § 3 kpa, jak również by była niezgodna z treścią art. 6 i art. 11 kpa. Wojewoda zajął bowiem stanowisko odnośnie całego zgromadzonego materiału dowodowego. W tym kontekście za niezrozumiały dla wnoszącego skargę kasacyjną okazał się wymóg rozważenia pojęcia "pilaster" i ocena, czy projektowane prace budowlane rzeczywiście zmierzają do jego wybudowania.
Następnie wskazał, że w aneksie do projektu budowlanego uwzględniono treść prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 20 grudnia 2002 r., który ustanawiał służebność gruntową i zawierał określenie "pilaster". Zarówno inwestor, jak i B. P. uczestniczyli w postępowaniu przed sądem powszechnym, a wobec tego nabyli wiedzę na temat terminologii architektonicznej, a co za tym idzie nie było koniecznym wyjaśnienie znaczenia wspomnianego zwrotu.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie można również zarzucić braku uzasadnienia prawnego, co zostało wytknięte w zaskarżonym wyroku, gdyż organ ten przytoczył podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia oraz wskazał na okoliczności prawne, przede wszystkim fakt ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości należącej do B. P., uzasadniające wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisu art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 §1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniony jest tym, iż w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniesiono się do zarzutów podniesionych przez B. P. w skardze. Treść art. 134 § 1 ostatnio powołanej ustawy wprost stanowi, że sąd rozpoznający sprawę nie jest związany zarzutami skargi ani też zawartymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, nie oznacza to jednak, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sądu może być lakoniczne, co zdaniem skarżącej miało miejsce w niniejszej sprawie.
Ponieważ sąd nie odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, nie sposób przyjąć, że prawidłowo zastosowany został przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że jeżeli nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 Ppsa, to Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi nie może we własnym zakresie dokonywać konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa. Pierwszy z postawionych zarzutów, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 6, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest usprawiedliwiony. W Kodeksie postępowania administracyjnego określone zostały reguły, zasady ogólne tego postępowania, którymi winien kierować się organ administracji przy rozpoznawaniu spraw z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 6 Kpa zawiera w swej treści zasadę praworządności, w myśl tego przepisu organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa.
Z kolei przepis art. 11 Kpa ustanawia zasadę przekonywania polegającą na powinności organu administracji wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy. Wymienione przepisy nie są więc normami materialnoprawnymi stosowanymi przez sąd administracyjny w trakcie kontroli działalności administracji publicznej. Nie jest również takim przepisem art. 107 § 3 Kpa, który określa elementy składowe uzasadnienia decyzji administracyjnej. Czyniąc Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzut naruszenia prawa materialnego należało więc wskazać materialnoprawne normy, które zostały zastosowane przez ten Sąd i wyjaśnić na czym polegało dokonanie błędnej wykładni albo niewłaściwe ich zastosowanie. Zgodnie z tym co wskazano na wstępie, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia dokonywanie we własnym zakresie konkretyzacji tych zarzutów.
Dodatkowo wskazać przyjdzie, że podważenie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a takimi właśnie intencjami kierował się autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut, nie może być realizowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 Ppsa.
Usprawiedliwiony natomiast okazał się drugi z zarzutów, a mianowicie naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić trzeba, że podnoszenie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania go ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 544/05 – Lex nr 187549/. Przepis ten, o charakterze ustrojowym, wyznacza jedynie zakres kognicji sądu administracyjnego w trakcie kontroli działalności administracji publicznej; stwierdza bowiem, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wnoszący skargę kasacyjną powiązał jednak zarzut naruszenia tego przepisu z konkretnymi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, które stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. art. 134 § 1 Ppsa i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że skoro sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzygając sprawę w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, to winien dokonać kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w pełnym zakresie, a zatem w całokształcie rozpoznawanej sprawy (por. w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 264/05 – Lex nr 187467). Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest zbadać, czy kontrolowany akt odpowiada normom materialnoprawnym stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a jeśli tak, czy stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wreszcie czy organ administracji nie dopuścił się innych naruszeń prawa. Słusznie zatem stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w razie zaistnienia do tego podstaw, sąd może uwzględnić skargę z zupełnie innych przyczyn niż te, które zostały wyartykułowane w skardze.
Z drugiej jednak strony zasada oficjalności, którą statuuje art. 134 § 1 Ppsa, wymaga również, by sąd administracyjny rozważył, czy w świetle wszystkich okoliczności sprawy władny jest podważyć stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przez organ administracji. Przede wszystkim zaś w odniesieniu do okoliczności, które w toku postępowania administracyjnego nie były kwestionowane.
Oceniając w tym aspekcie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wymienionych przepisów postępowania podzielić należy pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wbrew swej powinności w pierwszej kolejności nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze przez B. P. Zasadniczo podniosła ona brak zgodności projektu budowlanego w części architektoniczno-budowlanej z treścią służebności wynikającej z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt [...]. Istotnie, pisemne motywy zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie zawierały szczegółowych rozważań w tym zakresie, tym niemniej organ powołując się na całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym także uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, wyraźnie wskazał, że nie dopatrzył się sprzeczności w omawianej materii. Istniały więc warunki do dokonania kontroli stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę Wielkopolskiego.
Tym bardziej, że sentencja powołanego wyroku sądu powszechnego w sposób precyzyjny określała treść ustanowionej służebności gruntowej, a projekt budowlany, głównie zaś zmiany do tego projektu opracowane już po ustanowieniu służebności, określały formę i konstrukcję projektowanej nadbudowy budynku, przede wszystkim rozwiązania techniczne w części dotyczącej spornego komina. Wobec tego, że do aneksu projektu budowlanego dołączona została również część rysunkowa pozwalało to na skonfrontowanie projektowanych rozwiązań technicznych z treścią służebności gruntowej. Za niezrozumiałe należy uznać wątpliwości jakie nasunęły się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu co do znaczenia zwrotu "pilaster". Zwrócić należy uwagę, że znaczenie pojęciowe tego wyrażenia nie było kwestionowane w toku całego długotrwałego postępowania. Posługiwał się nim autor projektu budowlanego, a wcześniej biegły sądowy w postępowaniu przed sądem powszechnym, Sąd Okręgowy w sentencji i uzasadnieniu swego wyroku z dnia 20 grudnia 2002 r., organy administracyjne, wreszcie strony postępowania administracyjnego.
Znaczenie tego zwrotu nie nasuwało wątpliwości także skarżącej przy konstruowaniu zarzutu najpierw w odwołaniu, a później z skardze. O ile więc w tym zakresie wątpliwości powziął Sąd pierwszej instancji należało sięgnąć do jednego ze słowników celem ustalenia znaczenia tego pojęcia.
W Słowniku Języka Polskiego – PWN Warszawa 1984 w tomie drugim na stronie 668 stwierdza się, że "pilaster" to element architektoniczny w kształcie płaskiego, pionowego występu z lica ściany, składający się z głowicy, gładkiego lub kanelowanego trzonu, często również z bazy i cokołu, pełni funkcję dekoracyjną i konstrukcyjną. Skoro więc ta okoliczność nie była kwestionowana, a pojawiające się po stronie Sądu pierwszej instancji wątpliwości można było z łatwością usunąć, niezasadne było postawienie organowi zarzutu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił znaczenia zwrotu "pilaster".
Dodatkowo wskazać trzeba, że biorąc pod uwagę treść projektu budowlanego, głównie w części odnoszącej się do spornego komina, można było również dokonać kontroli stanowiska organu o zgodności rozwiązań projektowych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zagadnienie to stanowiło zresztą przedmiot dodatkowych dociekań Wojewody Wielkopolskiego w postępowaniu odwoławczym.
Dotychczasowe spostrzeżenia poczynione w granicach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, dostarczają wystarczających argumentów za przychyleniem się do poglądu wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli kasacyjnej zaskarżonej decyzji. Uchybienie Wojewody Wielkopolskiego polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji nie w pełni odpowiadającego konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 kpa, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przede wszystkim materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, na który powołał się organ, nie upoważniało Sądu pierwszej instancji od odstąpienia od dokonania merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów i w konsekwencji pełnej kontroli zaskarżonej decyzji. Biorąc to pod uwagę uzasadnionym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w stopniu mogącym mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do opłaty sądowej od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego, orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 Ppsa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności oceni zasadność zarzutów B. P. zawartych w skardze. W tym kontekście zajdzie potrzeba wypowiedzenia się przez Sąd, czy wynikające ze zmiany projektu budowlanego (aneksu) rozwiązania projektowe odpowiadają treści służebności gruntowej oraz przepisom, w tym techniczno-budowlanym, przede wszystkim zawartym w § 140 i § 267 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Przepisy te znajdują w dalszym ciągu zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brzmienie § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Zwróci również Sąd pierwszej instancji uwagę na to, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2003 r. o pozwoleniu na budowę, którą jednocześnie zatwierdzony został projekt budowlany /pierwszy aneks do tego projektu/. Tymczasem Wojewoda Wielkopolski załącznikiem do własnej decyzji uczynił drugi aneks do projektu budowlanego. Natomiast bez znaczenia dla wyniku postępowania sądowego pozostaje kwestia, że roboty budowlane związane z nadbudową budynku zostały już zrealizowane przez inwestora. Ewentualne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę może i powinno stanowić przedmiot zainteresowania właściwego organu nadzoru budowlanego w oddzielnym postępowaniu.