Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SAB/Wa 133/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 2 sierpnia 2011 r. T.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w wykonaniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.
W uzasadnieniu skargi podała, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego przywołaną wyżej decyzją uchylił decyzję organu I instancji wydaną w dniu [...] sierpnia 2010r., odmawiającą nakazania E. i W.N. dokonania rozbiórki muru oporowego stanowiącego ogrodzenie pomiędzy posesjami przy ul. T. [...] i [...] w P. i umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pozostaje w bezczynności i uchyla się od rozstrzygnięcia jej wniosku.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie, podając, że organ odwoławczy decyzją nr [...] wydaną dnia [...] listopada 2010 r. uchylił jego decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozstrzygnął sprawę merytorycznie tj. odmówił wydania nakazu rozbiórki. Oznacza to, że decyzja wydana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. jest ostateczna, a wobec tego brak jest podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego jakichkolwiek działań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając wyrok oddalający skargę wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub też nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną przyczyną w ich podjęciu lub dokonaniu, leżącą po stronie organu.
Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie.
Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wbrew wywodom skargi nie pozostawał w bezczynności po wydaniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r., bowiem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydana dnia [...] listopada 2010 r. nie tylko uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. ale także - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozpatrzył sprawę co do istoty, odmawiając wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia (murku oporowego) pomiędzy nieruchomościami przy ul. T. [...] i [...] w P. Organ odwoławczy nie przekazał więc sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, a wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że sprawa z wniosku T.B. prowadzona w przedmiocie żądania rozbiórki muru oporowego została zakończona ostateczną, pozostającą w obrocie prawnym decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.B. zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu
- - naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.
- a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- - art. 7 i 8 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organy administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes skarżącej i rozpatrzenie sprawy wyłącznie w zakresie ogrodzenia pomiędzy nieruchomościami przy ul. T. (aktualnie ulica [...]) w P. a niewyjaśnienia czy budowla usytuowana na granicy działki skarżącej spełnia wymogi burmistrza określone w decyzji z dnia [...] maja 1998 r.
- - art. 35 k.p.a. - poprzez nie załatwienie przez organ administracji sprawy bez zbędnej zwłoki, tj. nie podjęcie do chwili obecnej decyzji w przedmiocie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną i decyzją burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z dnia [...] maja 1998r. budowli, która miała stanowić zgodnie z powołaną decyzją mur oporowy.
- b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a poprzez pominięcie jako dowodu w sprawie mającego istotny wpływ na wynik sprawy dokumentu urzędowego tj. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczna z dnia [...] maja 1998 r.
- c) art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a w związku z art. 35 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię co do stanu faktycznego objętego niniejszym postępowaniem i przyjęcie, że sprawa z wniosku T.B. prowadzona w przedmiocie rozbiórki muru oporowego została zakończona ostatecznie na podstawie decyzji MWINB z dnia [...] listopada 2010 r. a wobec tego brak przesłanek do uznania iż miała miejsce bezczynność organu administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie i nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i dowodów w sprawie. W ocenie skarżącej Sąd bowiem nie wziął pod uwagę istoty sprawy, to jest faktu, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Burmistrz Gminy Piaseczno nakazał osobom wymienionym w tej decyzji wykonać w terminie do dnia 10 czerwca 1998 r. mur oporowy wzdłuż południowej granicy posesji T.B. ustalonej w terenie przez uprawnionego geodetę i zaakceptowanej przez strony. Decyzja zawierała wymogi jakim winien odpowiadać mur oporowy, a zatem mur winien był wystawać nad powierzchnię ulicy F. o min 0,3 m i powinien być zagłębiony w gruncie ok. 0,8 m w stosunku do powierzchni działki T. B. Konstrukcja muru powinna być realizowana przez wykonawcę z uprawnieniami budowlanymi zgodnie ze sztuką budowlana z uwagi na oporowy charakter murku.
Powyższa decyzja została wydana na skutek skarg T.B. związanych z zakłócaniem stosunków wodnych na terenie jej posesji przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tymczasem zobowiązani do wykonania muru oporowego według konkretnych wymogów wskazanych w powołanej decyzji wykonali nie mur oporowy, a jedynie ogrodzenie, które nie spełnia w ocenie skarżącej wymogów oraz funkcji jakiej miał służyć mur oporowy tzn. zatrzymania spływających w stronę działki T.B. wód opadowych i gruntowych.
Skarżąca wyjaśniła, iż z tych też powodów [...] listopada 2010 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie budowy wadliwie wykonanego muru oporowego. Organ ten natomiast, zamiast zająć się wyjaśnieniem czy zobowiązani wykonali mur oporowy zgodnie z zaleceniem i wymogami wskazanymi w decyzji burmistrza, wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. W ocenie skarżącej organy administracji obu instancji wadliwie skupiły się na ocenie zasadności sprawdzania legalności z przepisami prawa budowlanego ogrodzenia a nie zgodności z wymogami prawa budowlanego i sztuką budowlaną oraz zaleceniami burmistrza w decyzji z dnia [...] maja 1998 r. muru oporowego tj. ustaleniami czy budowla ta spełnia wymogi i kryteria określone w decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim zidentyfikowanie jej przedmiotu. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania.
Zarzut skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie oparty na art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a w związku z art. 35 k.p.a. zmierza właśnie do wykazania, że sąd I instancji wadliwie zidentyfikował przedmiot żądania skarżącej, a co za tym idzie z naruszeniem powołanych przepisów uznał, że żądanie to zostało załatwione decyzją Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r.
Zarzut ten uznać należy za całkowicie bezzasadny, albowiem sąd I instancji, będąc, zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. związanym granicami sprawy, trafnie określił jej przedmiot. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. datowana przez skarżącą dnia [...] lipca 2011r. dotyczy bowiem, jak jednoznacznie, jak wynika z jej treści "bezczynności w wydaniu aktu administracyjnego w następstwie decyzji MWINB (Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) nr [...] z dnia [...].11.2010r. znak [...], którą uchylił decyzję PPINB nr [...]...".
Znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji i o odmowie wydania E. i W.N. nakazu rozbiórki ogrodzenia przy ul. F. w P. – wybudowanego między nieruchomościami przy ul. T. [...] i T. [...]. Decyzja ta, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a stanowi ostateczne i prawomocne (wobec zaniechania wniesienia skargi do sądu administracyjnego) rozstrzygnięcie wniosku skarżącej datowanego 20 listopada 2008r. o rozbiórkę muru oporowego wykonanego w wyniku samowoli budowlanej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy obiekt budowlany określany przez skarżącą jako mur oporowy uznał za ogrodzenie i wyprowadził z tego skutki prawne w postaci odmowy wydania nakazu rozbiórki. Uzasadnienie to nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem wniosku skarżącej, jak i rozstrzygnięcia dokonanego przez organ jest ten sam obiekt budowlany.
Decyzja wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 2 pkt 2 k.p.a przez organ odwoławczy kończy postępowanie w sprawie administracyjnej, załatwiając ją co do istoty. Po wydaniu takiej decyzji organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wydawania w tej samej sprawie kolejnych decyzji administracyjnych.
Skoro zatem decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. zakończyła postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku skarżącej z 20 listopada 2008r. i nie było dopuszczalne wydawanie przez organ nadzoru budowlanego I instancji kolejnych decyzji w tej samej sprawie, to słuszna jest ocena sądu I instancji, że nie można przypisać mu bezczynności w zakresie określonym we wniesionej do sądu skardze.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 7,8, 35 oraz 106§3 i 5 k.p.a. zmierzają zaś w istocie do podważenia zgodności z prawem ostatecznej i prawomocnej - określonej wyżej decyzji organu odwoławczego. Zwrócić należy jednak uwagę, że tego rodzaju zarzuty podlegałyby badaniu jedynie w postępowaniu ze skargi na tę decyzję - nie mogą natomiast być skutecznie podnoszone w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu po wydaniu takiej decyzji. Skarga na bezczynność nie może bowiem prowadzić do merytorycznej oceny wydawanych w sprawie decyzji administracyjnych, a jedynie do kontroli tego, czy organ administracji w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym podejmuje wymagane prawem działania w przewidzianym do tego terminie.
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją, a zatem podnoszone przez nią w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzające do podważenia trafności rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie musiały zostać uznane za nie posiadające usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.