Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2148/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 8 stycznia 2013 r. Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 631, relacji Nowy Dwór Maz. – Zegrze – Nieporęt – Marki – Warszawa, od granicy węzła z projektowaną drogą ekspresową S-17 – tzw. "Węzeł Zielonka" do granicy miasta Warszawa (od km 42+870 do km 45+008,49) wraz z rozwiązaniem skrzyżowania dróg wojewódzkich nr 631 i 634.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), dalej specustawa drogowa – zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosło [...] Sp. z o.o. w W. podnosząc, w kwestii posiadania interesu prawnego, że wynika on z umowy dzierżawy zawartej 24 sierpnia 2004 r. z Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie (zmienionej aneksem z dnia 6 września 2009 r.), na podstawie której skarżąca posiada grunt przy skrzyżowaniu dróg wojewódzkich nr [...] i [...] gdzie prowadzi działalność gospodarczą. W tym celu na ww. nieruchomości, za zgodą wydzierżawiającego, wybudowała stację paliw z infrastrukturą oraz infrastrukturę energetyczną i wodno-kanalizacyjną. Zarówno stacja paliw, jak i infrastruktura, zgodnie z ww. umową dzierżawy (§ 13), stanowią własność odwołującej. Skoro w wyniku realizacji ww. inwestycji stacja paliw z infrastrukturą towarzyszącą ulegnie rozbiórce a infrastruktura energetyczna i wodno-kanalizacyjna przebudowie, to ma ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu w myśl art. 28 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a., oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że wyłączenie na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Podniósł, że właścicielem dzierżawionych przez Spółkę działek (nr ew. [...] z ob. r[...] w Z., nr [...] z obr. [...] w Z.), objętych inwestycją drogową, jest Województwo Mazowieckie. Powołując się na orzecznictwo organ stwierdził, że ww. decyzja nie wpływa na sytuację prawną dzierżawcy, który swoje uprawnienia wywodzi z umowy obligacyjnej, a więc stosunku cywilnoprawnego, który nie stanowi podstawy do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w charakterze strony, w świetle art. 28 k.p.a. Legitymację w postępowaniu określają bowiem przepisy prawa, a nie czynności prawne między podmiotami.
Spółka posiada zatem jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Organ podał również, że ze względu na planowaną inwestycję umowa dzierżawy została wcześniej skutecznie wypowiedziana i przestała obowiązywać z dniem 3 stycznia 2013 r. Wniosek inwestora wpłynął w dniu 8 stycznia 2013 r., a decyzję wydano 29 kwietnia 2013 r., zaś odwołanie od decyzji wniesiono w dniu 10 czerwca 2013 r. Oznacza to, iż całe postępowanie przeprowadzono już po wygaśnięciu ww. umowy dzierżawy. Bezpodstawne jest więc powoływanie się na umowę dzierżawy, która nie obowiązuje. Niezależnie, organ podkreślił, że nawet gdyby istniał stosunek dzierżawy, to i tak nie miałoby to znaczenia w kwestii ustalenia przymiotu strony postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. wniosło [...] Sp. z o.o. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że specustawa drogowa nie zawiera katalogu podmiotów, którym oprócz inwestora przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11c tej ustawy w tym postępowaniu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co oznacza, że katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Sąd podkreślił, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wykazanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Podkreśla się przy tym, że od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do skutecznego żądania konkretnych czynności organu administracji.
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skarżąca spółka swój interes prawny do kwestionowania ww. decyzji zezwalającej na realizację opisanej inwestycji drogowej wywodziła z umowy dzierżawy zawartej w dniu 24 sierpnia 2004 r. z Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie (zmienionej aneksem), na podstawie której dzierżawiła grunt położony przy skrzyżowaniu dróg wojewódzkich nr [...] i [...] i – jak podkreśliła – w dalszym ciągu gruntem tym dysponuje prowadząc działalność gospodarczą związaną z wybudowaną na tym gruncie stacją paliw. Skarżąca podniosła przy tym, że na podstawie ww. umowy jest właścicielem stacji paliw oraz infrastruktury energetycznej i wodno-kanalizacyjnej.
W ocenie Sądu umowa dzierżawy, z której spółka wywodzi swój interes prawny, została skutecznie wypowiedziana z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia i przestała obowiązywać z dniem 3 stycznia 2013 r., czyli przed dniem złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia budowlanego, jak i przed dniem wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego. Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy, całe postępowanie prowadzone było już po rozwiązaniu umowy dzierżawy. Niemniej, nawet gdyby umowa ta nadal obowiązywała, skarżąca nie mogła na tej podstawie wywodzić interesu prawnego do bycia strona w niniejszej sprawie. Uprawnienia dzierżawcy – zgodnie z art. 693 § 1 k.c. – ograniczają się jedynie do użytkowania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy. Źródłem praw dzierżawcy jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega więc na utrzymaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania pożytków.
Z samej istoty umowy dzierżawy wynika zatem brak uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Innymi słowy stosunek zobowiązaniowy, jakim jest dzierżawa, nie stwarza po stronie dzierżawcy praw do nieruchomości, jak i nie stwarza jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zainteresowanie dzierżawcy w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej może być zatem rozpatrywane jedynie w kontekście interesu faktycznego, skoro umowa dzierżawy jest jedynie stosunkiem obligacyjnym i nie stanowi normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Zdaniem Sądu, niezależnie od powyższego, o uznaniu skarżącej jako strony niniejszego postępowania, nie mogło stanowić także powoływane w skardze prawo własności infrastruktury energetycznej i wodno-kanalizacyjnej, wybudowanej przez spółkę na dzierżawionej nieruchomości. Błędnie bowiem skarżąca interpretuje art. 49 § 1 k.c., stanowiący, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Istotnie, ustawodawca, w przypadku objętym dyspozycją przywołanego przepisu odstąpił od zasady superficies solo cedit, skutkiem czego tzw. urządzenia przesyłowe, pomimo trwałego połączenia z gruntem, nie dzielą losu nieruchomości, na której zostały posadowione, ale stanowią odrębny od nieruchomości przedmiot własności. Jednak przez pojęcie przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 49 k.c., należy rozumieć ściśle określony podmiot – tzw. przedsiębiorcę przesyłowego.
Przymiot ten nie przysługuje zatem każdemu podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, lecz wyłącznie przedsiębiorcy, do którego należy sieć przesyłowa, za pomocą której w ramach prowadzonej działalności dostarcza lub odprowadza wodę, parę, gaz, prąd elektryczny itp. Tylko takie rozumienie pojęcia przedsiębiorcy odpowiada ratio legis wspomnianego przepisu. Celem omawianej regulacji było bowiem wyłączenie z zakresu części składowych gruntu urządzeń przesyłowych wchodzących w skład przedsiębiorstwa przesyłowego, przyłączonych do sieci tego przedsiębiorstwa.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Sp. z o.o. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w toku administracyjnego postępowania odwoławczego przed organem II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 28 k.p.a. w związku z art. 11c, art. 11d ust. 5 i w związku z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z uwagi na przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w rozumieniu powołanych przepisów;
- – niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji w toku administracyjnego postępowania odwoławczego uchybił dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę i nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego świadczącego o legitymacji skarżącego w tym postępowaniu;
- – art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku, polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu z pkt II i zarzutu z pkt V skargi skierowanej do WSA w Warszawie,
- 2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię:
- – art. 49 § 1 k.c. w związku z art. 140 k.c. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że prawo własności skarżącego do infrastruktury energetycznej i wodno-kanalizacyjnej nie stanowi o istnieniu interesu prawnego skarżącego jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
- – art. 693 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że stosunek prawny o charakterze obligacyjnym uniemożliwia skarżącemu uzyskanie statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z regulacją specustawy drogowej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Również Zarząd Województwa Mazowieckiego – Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej i wskazane tam przepisy w zasadzie stanowią powtórzenie skargi do Sądu pierwszej instancji, z wyjątkiem tych przepisów postępowania, które dotyczą zaskarżonego wyroku.
Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Świadczy o tym art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, z którego wynika, że jedynie w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.
Natomiast z art. 11c wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Ograniczenia wynikające, z powyżej cytowanych przepisów należało oczywiście brać pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
Nie można jednak nie zauważyć, że przepisy art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 i art. 12 ust. 4f w związku z art. 11c specustawy drogowej, kształtują pojęcie strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie omawianej specustawy drogowej, skoro wskazują kogo należy zawiadomić o wszczęciu postępowania i komu doręczyć decyzję (art. 61 § 4, art. 109 k.p.a.).
Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1.I, nie może być uwzględniony.
Podobnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 1.II, gdyż powołane tam dokumenty, wbrew oczekiwaniu skarżącej, nie mogły mieć wpływu na to, czy służy skarżącej w omawianym postępowaniu przymiot strony. Nie było więc podstaw do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w pkt 1.III skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich zarzutów skargi w tym również do tych zamieszczonych w pkt II i V. Jeżeli nawet zostały pominięte niektóre kwestie podnoszone w skardze, to nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 49 § 1 k.c. w związku z art. 140 k.c., nie kwalifikując skarżącego Przedsiębiorstwa jako przedsiębiorstwo, o którym mowa w tym przepisie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do pkt 2.I nie wnosi niczego nowego ponadto, czym dysponował Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę. Ostatecznie kwestia własności infrastruktury energetycznej i wodno-kanalizacyjnej i czy w stosunku do tych urządzeń powinien mieć zastosowanie w tym przypadku art. 49 k.c., może być wyjaśniona przed sądem powszechnym gdyby doszło do sporu na tle zawartej i rozwiązanej umowy dzierżawy z Mazowieckim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Warszawie.
Rozpoznając zarzut naruszenia art. 693 § 1 k.c. zamieszczony w pkt 2.II skargi kasacyjnej, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że decyzja nr 151/2013 Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2013 r. została wydana po skutecznym rozwiązaniu umowy dzierżawy zawartej w dniu 24 sierpnia 2004 r. (zmienionej aneksem). Faktu tego nie zaprzecza skarżąca, chociaż formułuje swoje zarzuty tak jakby ta umowa w dalszym ciągu obowiązywała, nie została rozwiązana. Niezależnie jednak od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 693 § 1 k.c., wyprowadzając wniosek, iż z samej umowy dzierżawy nie można wywodzić interesu prawnego dającego dzierżawcy przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2300/10, wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11, Lex nr 1137344). Bowiem w przypadku umowy dzierżawy interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. pozostaje zawsze po stronie podmiotu wydzierżawiającego.
Biorąc powyższego pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.