Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r. sygn. IV SA/Wa 799/16 oddalił skargę (...) Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca spółka) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) stycznia 2016 r., znak: (...) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości.
Jak wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 stawy z dnia 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tj. Dz. U. z 2014r, poz. 1380; dalej ustawa o nabywaniu) i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r, poz. 23 ze zm. dalej Kpa) do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 poz. 2052 z późn. zm.). Minister jest więc zobligowany ocenić zamiar wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności na nabywanej nieruchomości pod kątem realizacji zasad kształtowania ustroju rolnego państwa. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/15,). Tak rozumiany interes społeczny, w ocenie Sądu, nakazywał uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie.
Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302.; dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji uznanie za prawidłowe stanowiska organu, zgodnie z którym:
- - cel, jakiemu podyktowane byłoby nabycie przez nowo zawiązaną spółkę (...) Sp. z o.o. stoi w sprzeczności z przepisami ww. ustawy o kształtoiwaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2016 poz. 2052 z późn. zm.) - dalej u.o.k.u.r., w zakresie uwzględnienia konieczności poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach, podczas gdy skarżąca wskazywała, iż nabycie przedmiotowych nieruchomości ma charakter jedynie organizacyjny, a w konsekwencji nie narusza przepisów u.o.k.u.r.;
- - fakt przeznaczenia nieruchomości na cele rolne nakazuje sprzeciwić się jej nabyciu przez spółkę, która nie prowadzi działalności rolniczej, podczas gdy spółka nowo zawiązana nie istnieje, a nadto nie można wykluczyć, iż po jej utworzeniu nie będzie takiej działalności prowadzić;
- - cel nabycia nie pozostaje w jakimkolwiek związku z prowadzeniem na nieruchomościach objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości działalności rolniczej, podczas gdy będąca wnioskodawcą spółka wskazywała, iż celem nabycia jest dokonanie podziału przez wydzielenie spółki dzielonej tj. (...) Sp. z o.o., a nadto nie wskazywała, iż kategorycznie wyklucza prowadzenia przez spółkę nowo zawiązaną działalności rolniczej;
- - przyjęcie, iż wyrażenie sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z uwagi na interes społeczny jest jak najbardziej uzasadnione, z punktu widzenia planowanej działalności na nabywanej nieruchomości, co stanowi bezpodstawne naruszenie swobody działalności gospodarczej, z uwagi na okoliczność, którą podnosiła skarżąca, iż mająca powstać nowo zawiązana spółka (...) Sp. z o.o. nie zamierza podjąć jakichkolwiek działań, będących w sprzeczności z zasadami kształtowania ustroju rolnego, bez uzyskania przewidzianych prawem koncesji i zezwoleń, a nadto co oczywiste bez zmiany przeznaczenia gruntów, co możliwe byłoby w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Sskarżącej spółki kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Co do zasady w świetle treści art. 8 ust. 2 ustawy o nabywaniu, sprawa ma znaczenie historyczne. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że cudzoziemiec mógł nabyć w Polsce nieruchomość, w tym również nieruchomość rolną, pod warunkiem spełnienia wymogów ww. ustawy. Rolny charakter nieruchomości objętej wnioskiem upoważnia natomiast Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do wypowiedzenia się czy istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca (art. 1 ust. 1 ww. ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a uncc i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 Kpa do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 175/05, w CBOSA).
Z uwagi na treść zarzutu skargi kasacyjnej, wymyka się ona w zasadzie spod kontroli instancyjnej. Na podstawie art. 141 § 4 Ppsa nie można bowiem skutecznie kwestionować zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i przyjętej wykładni norm prawnych. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast nie można na tej podstawie kwestionować merytorycznego stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 888/17).
Jest jednak w sprawie oczywiste, że w granicach sprawy stan faktyczny został jednoznacznie wyjaśniony. Kluczowe znaczenie w sprawie miała ta okoliczność, że w celu uwzględnienia interesu społecznego, organ wystąpił do Podkarpackiej Izby Rolniczej, która wyraziła negatywną opinię odnośnie przedmiotowej transakcji. Mając na uwadze powyższą opinię organ uznał, że w interesie rolnictwa jest, by grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych. Biorąc pod uwagę fakt, że spółka nie spełnia tego wymogu organ stwierdził, że wydanie zezwolenia na nabycie tej nieruchomości byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, polityką kształtowania ustroju rolnego i interesem społecznym. Pogląd ten został podzielony przez Sąd I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą konkluzję uznać należało za słuszną. Kształtowanie ustroju rolnego w oparciu o gospodarstwo prowadzone indywidualne jest wymogiem wynikającym z art. 23 Konstytucji RP, który stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Przepis ten nakłada na władze publiczne obowiązek wsparcia takich gospodarstw. Norma zawarta w art. 23 Konstytucji RP przesądza o kierunkach polityki RP w zakresie ustroju rolnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, za prawidłowe uznać zatem należało zaskarżone postanowienie wyrażające sprzeciw co do nabycia nieruchomości rolnych przez spółkę, ponieważ nie przekracza ono dozwolonych uznania administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.