Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kosów z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia – wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w granicach działek [...] obrębu [...], gm. [...], powiat [...], woj. mazowieckie – umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] maja 2008 r., którą Kolegium także umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując na brak legitymowania się przez skarżącego statusem strony. W wyroku tym Sąd I instancji zobowiązał Kolegium do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia czy skarżący otrzymał dopłaty ze środków unijnych na działki nr [...] i w szczególności na sporną działkę nr [...], którymi włada na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 października 2006 r., a następnie rozważenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.
Stosując się do wytycznych Sądu, Kolegium ustaliło, że skarżący uzyskał w latach 2006-2008 dopłaty z tytułu prowadzonej działalności rolniczej na działce nr [...] położonej na terenie gminy [...]. Jednocześnie organ wskazał, że kwestia pobranych płatności z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma wpływu na interes prawny odwołującego się w niniejszej sprawie. Odwołujący się nie legitymuje się żadnym tytułem własności czy innym prawem rzeczowym w stosunku do działki [...], jak też pozostałych działek objętych decyzją organu I instancji. Umowa dzierżawy działki nie może stanowić podstawy do uznania interesu prawnego strony.
Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że nie zakończyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Sokołowie Podlaskim z powództwa skarżącego o uznanie czynności sprzedaży m.in. działki nr [...] dokonanej aktem notarialnym z dnia 11 maja 2007 r., za bezskuteczną. W ocenie organu, realizacja roszczeń cywilnych wynikających z umowy o charakterze obligacyjnym skarżącego względem byłego i obecnego właściciela działki nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Odnosząc się do kwestii płatności z ARiMR, organ wyjaśnił, że uzyskane lub utracone płatności stanowią w istocie pożytki z korzystania z nieruchomości w ramach umowy dzierżawy i wszelkie roszczenia względem wydzierżawiającego z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny.
W skardze do Sądu I instancji, skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. uznając, że nie jest on stroną w przedmiotowym postępowaniu.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że nie jest właściwy do kontrolowania skuteczności rozwiązania umowy dzierżawy, którą objęto m.in. działkę nr [...] czy też umowy przeniesienia własności m.in. działki nr [...] (mających charakter stosunków zobowiązaniowych z zakresu prawa cywilnego).
W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie Kolegium umarzające postępowanie odwoławcze wobec uznania, że skarżący nie posiada interesu prawnego jest prawidłowe, co bezspornie znajduje swoje uzasadnienie w zebranym (uzupełnionym) materiale dowodowym sprawy. Organ – wbrew twierdzeniom skarżącego – uczynił zadość zaleceniom określonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. Ponadto uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy oparł się na stanowisku Sądu I instancji zaprezentowanym w powyższym wyroku, że przymiot strony w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach "mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana dana inwestycja, wywodzący się z własności lub z władania na podstawie innych praw rzeczowych, jak również podmioty, których nieruchomość będąca ich własnością lub pozostająca w ich władaniu na podstawie innych praw rzeczowych, znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego".
Skarżący upatruje swojego interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w tym, że jest dzierżawcą działki nr [...]. Tymczasem dzierżawca nieruchomości posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego jej właścicielem, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie zaś prawnorzeczowego. Respektowania swych praw, i to tylko wyłącznie o charakterze cywilnym – wynikających z umowy dzierżawy – może się zatem domagać jedynie od właściciela nieruchomości, nie zaś od organów administracji publicznej. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem o charakterze obligacyjnym, który nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania dzierżawcy w obrocie publicznym. Umowa taka nie wiąże się również z prawem do gruntu, gdyż zgodnie z art. 693 Kodeksu cywilnego daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.K. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego. W treści skargi kasacyjnej podniósł następujące zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z dnia 28 listopada 2008 r. Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Po trzecie, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 184 Konstytucji RP przez brak dokonania prawidłowej kontroli organu.
Skarżący zarzucił również naruszenia przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, poprzez niezastosowanie art. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), w których znajduje oparcie interes prawny skarżącego w złożeniu odwołania. Po drugie, art. 28 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – A.G. – wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż skarżący nie ma w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast nawet sam skarżący oświadczył podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie jest posiadaczem od dnia 1 stycznia 2008 r. przedmiotowej nieruchomości nr [...], jednocześnie kwestionując skuteczność wypowiedzenia tej umowy dzierżawy przez ówczesnego właściciela A.W. z dniem 4 grudnia 2006 r. (karta nr 56 akt sądowych sprawy oraz protokół rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z dnia 10 maja 2011 r.).
Należy bowiem zaznaczyć, że przedmiotowa decyzja środowiskowa została wydana przez organ I instancji w dniu 4 kwietnia 2008 r., a więc już po dacie 1 stycznia 2008 r. którą podał skarżący, iż z tym dniem przestał być nawet jej posiadaczem w formie umowy dzierżawy. Ponadto umowa dzierżawy nieruchomości jest oczywiście stosunkiem cywilnoprawnym o charakterze obligacyjnym, który nie stanowi podstawy do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym w charakterze strony postępowania administracyjnego w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Wynika to z tego, że dzierżawca nieruchomości posiada tylko prawa zależne od właściciela danej nieruchomości będące następstwem stosunku zobowiązaniowego, a nie stosunku prawnorzeczowego. Oznacza to, iż Sąd I instancji trafnie orzekł, że brak jest po stronie skarżącego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego, który posiada właściciel danej nieruchomości.
Stąd brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi. Dotyczy to również braku naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 153 p.p.s.a., ponieważ wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji prawidłowo wykonał ocenę prawną i wskazanie co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2008 r. odnośnie ponownej oceny prawnej braku legitymacji procesowej skarżącego jako strony danego postępowania w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a.
Po drugie, całkowicie chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego z powodu rzekomego niezastosowania w tej sprawie art. 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Powyższe przepisy nie stanowią bowiem materialnoprawnej podstawy do wywodzenia z nich interesu prawnego skarżącego gdyż nie miały zastosowania w tej sprawie. Decyzja środowiskowa jest bowiem wydawana na materialnoprawnej podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).
Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie braku prawidłowej kontroli sprawowanej przez Sąd I instancji – pod kątem zgodności z prawem – ostatecznej decyzji SKO w Siedlcach z dnia 12 czerwca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku interesu prawnego skarżącego w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.