Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IISA/Ka 1745/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpatrzeniu skargi Z. M., G. M., M. M., M. K., B. M. jako następcy prawnego H. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego, oddalił skargę.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. nr [...], na podstawie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.)oraz art.104 kpa nałożył na właścicieli posesji przy ul. S. w W., G. P., J. K. oraz W. K. obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego tj. podjazdu do garażu do stanu zgodnego z prawem poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w terminie do dnia 31 marca 2000 r. W uzasadnieniu organ podał, iż będący przedmiotem postępowania betonowy podjazd, w obecnym kształcie, został wykonany przed 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zaś jego budowa nie jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna.
Decyzją z dnia 14 marca 2002 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił powyższą decyzję ostateczną na podstawę art. 154 § 1 i § 2 kpa.
W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że G. P. poinformowała o wywiązaniu się z nałożonego na nią obowiązku, czego dowodem jest decyzja Starosty B. z dnia 31 października 2000 r. zezwalająca na użytkowanie przedmiotowego podjazdu. Następnie podał, że w wyniku zaskarżenia tej decyzji przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości M. K., M. M. oraz H. i G. M. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 27 sierpnia 2001 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ ten stwierdził, że z uwagi na fakt, iż decyzja ostateczna na mocy,której żadna ze stron nie nabywa prawa, może być w każdym czasie uchylona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony w związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym jest uchylenie decyzji z 10 listopada 1999 r.
W odwołaniu od tej decyzji G. P. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż decyzja z 10 listopada 1999 r. na skutek nie wniesienia odwołania przez żadną ze stron stała się ostateczna, zaś w wyniku jej wykonania poniosła koszty w wysokości 3000 zł.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 138 §1 ust. 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie to uzasadniono tym, iż odwołujący się wykonali obowiązek wynikający z decyzji z dnia 10 listopada 1999 r. czym nabyli prawa z tej decyzji. Zdaniem organu decyzja Wojewody Śląskiego uchylająca decyzję Starosty B. i przekazująca sprawę pozwolenia na użytkowanie podjazdu do ponownego rozpatrzenia stała się błędną podstawą do uchylenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. własnej decyzji ostatecznej.
W skardze do Naczelnego Sąd Administracyjnego oraz w pismach procesowych M. K., M. M. oraz H., Z. i G. M. wskazali na istniejący od siedmiu lat spór, którego przedmiotem jest wzniesiony samowolnie podjazd garażowy w postaci estakady, przylegający do zachodniej ściany ich budynku, powodując jej zawilgocenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na mocy art. art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd wykazała, że decyzja odpowiada prawu.
Przede wszystkim Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji procedowały w oparciu o art. 154 k.p.a., który stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej w sprawie decyzji ostatecznej wyłącznie z punktu widzenia przesłanek w tym przepisie określonych. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ racji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem przepis ten ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć (uchylić lub zmienić) decyzję ostateczną. Musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Również zauważono, iż w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nabycie praw w rozumieniu tego przepisu nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale i faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Zatem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". (B. Adamiak, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2003 r., str. 689; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. IV SA 3205/2001 publik. Monitor Prawniczy 2003/14 str. 627)
Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy, stwierdzono, że na mocy ostatecznej decyzji z dnia 10 listopada 1999 r., wydanej na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na współwłaścicieli nieruchomości przy ul. S., na której zlokalizowany jest samowolnie wybudowany przed 1995 r. podjazd, obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Na skutek tej decyzji współwłaściciele tej nieruchomości nabyli prawo do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu, a więc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, po spełnieniu warunków określonych przez organ architektoniczno-budowlany w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy, po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Zatem już z tego względu nie było podstaw do uchylenia powyższej decyzji, gdyż jak trafnie zauważył organ odwoławczy, na jej podstawie doszło do nabycia praw.
Sąd I instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylając swoją decyzję w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych w art. 154 k.p.a. przesłanek warunkujących jej wydanie, tj. "nabytych praw", "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony ". Natomiast organ ten, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, błędnie przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia decyzję Wojewody Śląskiego uchylającą i przekazującą sprawę pozwolenia na użytkowanie spornego podjazdu do ponownego rozpatrzenia Staroście B., bowiem wynik tego postępowania nie ma wpływu na ocenę przesłanek warunkujących wydanie orzeczenia w trybie art. 154 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych przez skarżących, obejmujących uciążliwości wynikające z faktu, iż sporny podjazd bezpośrednio przylega do ściany ich budynku Sąd podkreślił, że z uwagi na przedmiot postępowania poddany kontroli Sądu zarzuty te nie mogły być uwzględnione. Dotyczą one bowiem merytorycznych kwestii, które w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 154 k.p.a., jak wyżej wskazano, nie mogły podlegać ocenie Sądu. Nie wyłącza to możliwości kwestionowania przedmiotowej decyzji z 10 listopada 1999 r. w innych trybach nadzwyczajnych, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto wyjaśniono, że podnoszone przez skarżących kwestie związane ze spornym podjazdem zostały uwzględnione we wspomnianej wyżej decyzji Wojewody Śląskiego, zatem będą one stanowiły przedmiot badania przy ponownym rozpoznaniu sprawy o pozwolenie na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego na zasadzie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł pełnomocnik Z. M. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. - art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z kolei art. 135 powołanej ustawy upoważnia Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu uśnięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej zakończenia. W niniejszej sprawie dyspozycje te zdaniem skarżącego nie zostały uwzględnione. Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd ograniczył się jedynie do rozpoznania kwestii związanych z zasadnością zastosowania przez organy administracyjne regulacji art. 154 kpa. Nie rozpoznał jednakże istoty sprawy, polegającej na sankcjonowaniu bezprawnego wzniesienia budowli w postaci podjazdu samochodowego wyrządzającej szkody na sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego. W wyniku wzniesienia bez zezwolenia przedmiotowego podjazdu bezpośrednio przylegającego do budynku usytuowanego na nieruchomości skarżącego został zmieniony kierunek spływu wód opadowych, tak iż dochodzi do zawilgocenia ściany budynku. Nadto ulega ona niszczeniu wskutek drgań jeżdżących podjazdem samochodów. Pomimo uzyskania na mocy decyzji Starosty B. z dnia 31 października 2000 r. Nr [...] zgody na użytkowanie przedmiotowego podjazdu brak było zmian w zakresie jego konstrukcji niwelujących powstawanie szkód. Powyższa decyzja została zaś uchylona. Długotrwałe postępowanie administracyjne do tej pory nie doprowadziło do uregulowania tego wadliwego stanu, co między innymi stało się podstawą skierowania skargi w niniejszej sprawie do WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Kwestionowany w skardze kasacyjnej przepis art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze treść przytoczonej normy prawnej wyjaśnić należy, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu a więc może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze do sądu administracyjnego, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący o to nie wnosił. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany przy uwzględnieniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sprawach decyzji podjętych w jednym z trybów nadzwyczajnych a do takich zalicza się postępowanie prowadzone w trycie art. 154 kpa, podstawą badania legalności zaskarżonych decyzji pozostaje przede wszystkim prawidłowość zastosowania konstrukcji prawnej określonej w tym właśnie przepisie.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo w granicach danej sprawy orzekał o zgodności z prawem decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 14 marca 2002 r. w przedmiocie uchylenia w trybie art.. 154 § 1 i 2 kpa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 10 listopada 1999 r. Nr [...] nakładającej na właścicieli posesji przy ul. S. w W. obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Tylko zatem prawidłowość zastosowania trybu art. 154 § 1 i 2 kpa w w/w decyzjach mogła podlegać ocenie legalności w tej sprawie, albowiem treść tego przepisu zakreślała granice sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organy administracji. Sąd I instancji wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie mógł wyjść poza granice sprawy rozstrzyganej w tym postępowaniu, bowiem wkroczył by swoimi ocenami w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji i wydawanych w nim aktów.Nie można więc przedstawionego zarzutu naruszenia prawa uznać za trafny.
Natomiast kolejny zarzut skargi kasacyjnej odniesiono do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z wymienioną normą sąd administracyjny może wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych i podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Jednakże wobec prawidłowego oddalenia skargi na ostateczną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2003 r. brak było podstaw do stosowania w/w przepisu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który można stanowić podstawę działania Sądu I instancji wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi i eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Wówczas dopiero należy rozważyć czy można dodatkowo uchylić również i inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia. Taka potrzeba jednakże nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie stąd też przepis ten nie mógł być zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zatem w okolicznościach tej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanego art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dlatego też nie można uznać za usprawiedliwione, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej.
Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.