Uzasadnienie
II OSK 809 / 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wniesioną przez U. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] września 2003 r., którą to decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., powołując się na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, po ustaleniu, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 5 lutego 2001 r. nie został wykonany, nakazał U. C. zamurować otwór okienny w mieszkaniu nr [...] na piętrze w ścianie szczytowej budynku przy ulicy P. w G. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg postępowania w sprawie.
Z ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, iż w dniu 4 kwietnia 1997 r. E. M. złożyła w pismo, w którym poinformowała, że w dniu 26 marca 1997 r. na parterze budynku przy ul. P. został wybity otwór okienny, wychodzący na działkę nr [...], której jest współwłaścicielem. W dniu 15 kwietnia 1997 r. ta sama osoba złożyła kolejne pismo, w którym poinformowała, że w budynku przy ul. [...], w tej samej ścianie, lecz tym razem na piętrze, wybito kolejny otwór okienny. W pismach tych E. M. wyjaśniała, że okna zostały wykonane w murze, w którym przed 30 laty były okna, które zostały następnie zamurowane. Twierdziła też, że nowe okna zmieniają istotnie wygląd budynku i uniemożliwiają zagospodarowanie działki, na którą wychodzą. W trakcie przeprowadzonych oględzin budynku ustalono, iż okno na piętrze wykonała skarżąca U. C., zaś okno na parterze wykonał J. B. Działka nr [...], na której znajduje się budynek położony przy ul. P., oraz działka nr [...] stanowiły przed 1996 r. jedną nieruchomość należącą do Gminy Miasta G. Granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], na której znajduje się obecnie ściana budynku skarżącej, w której znajdują się przedmiotowe okna, stała się granicą dwóch odrębnych nieruchomości w wyniku sprzedaży lokali w budynkach położonych przy ul. M. i ul. B. Działka nr [...] jest przedmiotem własności Gminy Miasta G. oraz jest we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w tych dwóch budynkach. Także w budynku przy ul. P. sprzedano lokale. Jednakże w tym przypadku jako nieruchomość wspólną właścicieli lokali, wydzielono działkę tylko po obrysie budynku. Zatem fakt, iż ściana budynku, w którym znajdują się okna, których dotyczy sprawa, znajduje się na granicy działek jest spowodowany określonymi rozporządzeniami majątkowymi Gminy.
W tym stanie rzeczy dwiema odrębnymi decyzjami z dnia 8 sierpnia 1997 r., w których powołano się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazano U. C. oraz J. B. zamurowanie otworów okiennych, a w wyniku odwołań wniesionych przez U. C. oraz J. B., Wojewoda Gdański decyzjami z dnia 27 października 1997 r. uchylił obie te decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia okiennego w mieszkaniu w ścianie północnej przy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 26 listopada 1997 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia 23 stycznia 1998 r. na mocy art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazano U. C. zamurowanie otworu ul. P. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku rozpoznając skargę U. C. uchylił obie te decyzje wyrokiem z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie II SA/Gd 414/98. Uzasadniając powyższy wyrok Sąd stwierdził, iż wykonanie okna nawet w tym samym miejscu, w którym przed wielu laty ono istniało, wymagało pozwolenia na budowę. Jest to bowiem przebudowa obiektu budowlanego, a co za tym idzie roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7). Skarżąca pozwolenia takiego nie uzyskała, wobec tego roboty budowlane polegające na wstawieniu okna wykonała w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy istniały podstawy do stosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Wydaną w wyniku wyroku Sądu z dnia 29. 06.2000 r. kolejną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 3 listopada 2000 r. na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazano U. C. zamurować otwór okienny. Na skutek odwołania skarżącej Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 28 grudnia 2000 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 5 lutego 2001 r., utrzymaną w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazano U. C. przedłożenie w terminie do 30 czerwca 2001 r. dokumentów takich jak: inwentaryzację robót budowlanych wykonanych przy wybiciu otworu okiennego wraz z orzeczeniem technicznym, rysunek elewacji budynku, w którym wybito otwór okienny, opinie rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnioną z właściwą terenową komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo państwowym inspektorem sanitarnym w kwestii, czy wymagania wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie do odległości od granicy ściany z otworem okiennym mogą być spełnione w sposób inny niż podany w tym rozporządzeniu, zgodę wyrażoną w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej na wybicie otworu okiennego. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie II SA/Gd 1640/01 oddalił skargę U. C. na decyzję z dnia 11 kwietnia 2001 r.
Następnie kontrolowaną już w niniejszej sprawie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2003 r. na mocy art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, po ustaleniu, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 5 lutego 2001 r. nie został wykonany, nakazano U. C. zamurować otwór okienny w mieszkaniu nr [...] na piętrze w ścianie szczytowej budynku przy ulicy P. w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na powyższą decyzję uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przede wszystkim Sąd wskazał, że działające w niniejszej sprawie organy administracji publicznej oraz Sąd były związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2000 r., wydanego w sprawie II SA/Gd 414/98 oraz z dnia 28 maja 2003 r. wydanego w sprawie II SA/Gd 1640/01.
Zarówno organy administracji, jak i Sąd były związane ustaleniem, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, że właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany w art. 51 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz że decyzja o nałożeniu na skarżącą U. C. określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem była zgodna z prawem.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zawarte w powyższych wyrokach wskazania są wiążące mimo wielokrotnej od 23 stycznia 1998 r. zmiany Prawa budowlanego, bowiem nadal konieczne jest zapewnienie zgodności obiektu budowlanego z warunkami technicznymi, a w żadnym wypadku przepisy techniczne nie dopuszczają sytuacji, aby na granicy nieruchomości znajdowała się ściana z otworami okiennymi (§ 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie -Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jedynie wyjątkowo, z uwagi na przebudowę budynku istniejącego od wielu lat i nietypowe okoliczności sprawy można było poszukiwać innego rozwiązania technicznego na podstawie przepisów przejściowych, pod warunkiem oczywiście zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego i ochrony interesów innych osób. Taką możliwość stwarzał wyrok Sądu z dnia 29 czerwca 2000 r., jednakże skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, gdyż nie zastosowała się do nałożonych na nią w trakcie postępowania administracyjnego obowiązków. W konsekwencji tego organy administracji były zobowiązane do doprowadzania do stanu zgodnego z prawem, czyli do zamurowania otworu okiennego znajdującego się w ścianie na granicy nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji podkreślił też, iż postępowanie administracyjne, które skarżąca zainicjowała wnioskiem z dnia 3 października 2003 r. w żaden sposób nie może doprowadzić do zmiany przebiegu granicy, w szczególności granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], czyli tej granicy, na której znajduje się ściana z otworem okiennym, będącym przedmiotem sprawy.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga jest niezasadna i ją oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. C. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji oraz. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa polegające na nie uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegających na nie podjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych przyjętych następnie przez sąd za własne.
W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu powyższej kasacji wskazano, że w niniejszej sprawie w sposób lakoniczny organy administracji państwowej potraktowały tzw. "część historyczną" tego budynku, a mianowicie kwestię uprzedniego istnienia otworów okiennych. Skarżąca w trakcie całego postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosiła zarzut, iż jej działania zmierzały do restytucji stanu poprzedniego, a nie były stworzeniem nowego stanu faktycznego poprzez samowolne wybicie otworów okiennych. Organy administracji państwowej nie negowały faktu istnienia do 1961 roku otworów okiennych. Tym samym należy przyjąć, iż stuletni budynek został zbudowany w oparciu o dokumentacje, która przewidywał istnienie otworów okiennych.
W tej sytuacji przy istniejącym konflikcie podstawowym zadaniem organów administracji publicznej wynikającym z art. 7 kpa było dokładne wyjaśnienie czy przeprowadzony remont w efekcie którego zamurowano otwory okienne był przeprowadzony na podstawie pozwolenia na budowę, w trybie przepisów wówczas obowiązującego prawa budowlanego czy też stanowiło ono samowolę budowlana oraz jaki wpływ miało zamurowanie okien na warunki techniczne w kontekście zagrzybienia mieszkań po 1961r.
Autor kasacji stwierdził, iż organy administracji państwowej nie przeprowadziły dowodów z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącą. Nadto skarżąca wskazał, iż zaistniała sytuacja ma miejsce wyłącznie z uwagi na zaniedbania organów administracji zarówno na etapie przebudowy budynku jaka miała miejsce w latach sześćdziesiątych polegających na bezsensownym zamurowaniu otworów okiennych co doprowadziło do naruszenia szeregu innych przepisów z zakresu stanu technicznego budynku. Jednakże te warunki techniczne nie były przedmiotem badania przez organy administracyjne.
W ocenie skarżącej dokonała ona wyłącznie pewnych prac remontowych mających na celu odtworzenie stanu poprzedniego w zakresie otworów okiennych, które istniały od powstania przedmiotowego budynku. Błędne oddalenie skargi, pomimo wystąpienia powyższych uchybień jest naruszeniem art. 145 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Za chybiony uznać trzeba w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegający zdaniem skarżącej na braku kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji.
Nie jest też trafny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez brak uchyleniu decyzji w sytuacji, gdy zdaniem autora kasacji organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegających na nie podjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych w ocenie skarżącej ustaleń faktycznych przyjętych następnie przez Sąd za własne.
Przytoczone wyżej zarzuty kasacji konsekwentnie pomijają podkreślaną w zaskarżonym wyroku okoliczność jaką było wydanie w niniejszej sprawie wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2000 r. (sprawa II SA/Gd 414/98) oraz z dnia 28 maja 2003 r. (sprawa II SA/Gd 1640/01).
Oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w powyższych wyrokach związane były zarówno organy administracji wydające w niniejszej sprawie swe rozstrzygnięcia, jak i związany był też Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Związanie organów administracji publicznej wynikało z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która obowiązywała do 31 grudnia 2003 r., zaś związanie Sądu wynika z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Tak więc zarówno organy administracji, jak i Sąd były związane ustaleniem, że wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, że właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany w art. 51 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz że decyzja o nałożeniu na skarżącą U. C. określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem była zgodna z prawem. Trafnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, iż związanie to jest wiążące mimo wielokrotnej od 23 stycznia 1998 r. zmiany Prawa budowlanego.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczą kwestii, które były przedmiotem oceny w przytoczonych wyżej wyrokach Sądu. Przedmiotowa natomiast sprawa wynika z tego, iż skarżąca do wskazań zawartych w decyzjach, które były następnie przedmiotem kontroli Sądu nie zastosowała się. W konsekwencji tego organy administracji były zobowiązane do doprowadzania do stanu zgodnego z prawem, czyli do zamurowania otworu okiennego znajdującego się w ścianie na granicy nieruchomości. Skarżąca nie kwestionuje podstawowego w niniejszej sprawie ustalenia, że nie zostały wykonane obowiązki nałożone na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 5 lutego 2001 r. tj. decyzją, której zgodność z prawem, jak już zaznaczono, była kontrolowana przez sąd administracyjny. Skoro obowiązki nałożone tą decyzją nie zostały wykonane, to zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ był zobowiązany nakazać przywrócić poprzedni stan.
Kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej w istocie odnoszą się do prawidłowości ustaleń, które były już przedmiotem oceny Sądu w przytoczonych wyżej wyrokach, a tym samym nie jest uprawnione przedstawianie tych zarzutów w niniejszym postępowaniu w celu zakwestionowania trafności zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.