Wyrok NSA z 31 lipca 2009 r., II OSK 809/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. oddalił skargi Stowarzyszenia "[...]", Rady Osiedla [...], A. A., B. K.-M. i S. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 17 listopada 1998 r. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, wystąpił do Wojewody Łódzkiego o wydanie decyzji ustalającej lokalizację autostrady płatnej A-1 dla odcinka przebiegającego przez województwo łódzkie. Wniosek złożono w oparciu o udzielone przez Ministra - Kierownika Centralnego Urzędu Planowania w dniu 25 sierpnia 1995 r. wskazania lokalizacyjne nr 1/95, odnoszące się do odcinka autostrady A-1 - Gdańsk-Toruń-Łódź ("Tuszyn"), która stanowić ma fragment Transeuropejskiej Autostrady Północ-Południe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określając przebieg autostrady przez byłe województwo łódzkie, przez teren gmin Głowno, Stryków, Nowosolna, Andrespol, miasto Łódź, Brójce i Rzgów, Minister - Kierownik Centralnego Urzędu Planowania dopuścił możliwości wariantowania przebiegów (wariant wschodni i zachodni) dla odcinków od węzła "Piątek" do węzła "Stryków-Północ" oraz od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów".

Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] Wojewoda Łódzki ustalił lokalizację odcinka autostrady płatnej A-1 przechodzącego przez województwo łódzkie. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od powyższej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygnął w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego w pozostałej części.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 2250/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1999 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji wskazując na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności na brak zbadania zgodności przyjętego wariantu przebiegu autostrady ze wskazaniami lokalizacyjnymi. Sąd stwierdził także, że w uzasadnieniu nie wyjaśniono, jakimi przesłankami kierowano się wybierając ustalony wariant autostrady.

W dniu 28 lutego 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielił wskazań lokalizacyjnych nr na budowę zmodyfikowanego wariantu zachodniego autostrady płatnej A-1 na odcinku od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów", rozszerzając o ten wariant wydane ustalenia lokalizacyjne nr 1/95.

Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 22 maja 2003 r. wniósł o wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 dla odcinka od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i dla odcinka od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą Tuszyn.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. ustalił lokalizację autostrady dla wymienionych odcinków autostrady A-1. Utrzymująca w mocy tę decyzję, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r., została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/04 oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 507/06 oddalił skargę kasacyjną.

Z kolei w dniu 19 grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do pozostałego odcinka autostrady pomiędzy węzłem "Brzeziny" i węzłem "Romanów", wystąpił z wnioskiem zmieniającym wniosek Prezesa Agencji i Budowy Autostrad z dnia 17 listopada 1998 r., żądając wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 przebiegającej przez teren województwa łódzkiego dla przedmiotowego odcinka, dla wariantu zmodyfikowanego zachodniego. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2004 r., ustalił lokalizację autostrady A-1 przez teren województwa łódzkiego dla odcinka: od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów", przebiegającego przez teren miasta Łódź, gminę Nowosolna, gminę Brójce i gminę Rzgów. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od tej decyzji Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części, orzekając w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1264/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. Sąd stwierdził, że organy nie wskazały przyczyn, które legły u podstaw wyboru przyjętego wariantu przebiegu autostrady, a tym samym nie zastosowały się do oceny prawnej, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. Wskazał, że konieczne jest jednoznaczne wykazanie czy w 2003 r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998 r., czy też wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Podniósł, że organy miały obowiązek dokonania konkretnych ustaleń dotyczących wyboru wariantu przebiegu autostrady i podania przyczyn i motywów przemawiających za wyborem określonego wariantu, łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko zmodyfikowanego wariantu, a także wyjaśnienia, dlaczego w tym wariancie przybliżono przebieg autostrady do osiedli mieszkaniowych, zamiast podjąć próbę jej zlokalizowania w dalszej odległości.

Sąd stwierdził ponadto, że uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu pierwszej instancji mogły zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wskazał, że dysponowanie przez organ mapami odzwierciedlającymi uzbrojenie terenu, w tym zabudowy mieszkaniowej sprzed 1998 r. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie dysponował rzeczywistym obrazem przyszłej inwestycji, w tym wielu powstałych na tym terenie budynków.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1652/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Minister Budownictwa ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 przez teren województwa łódzkiego dla odcinka: od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów", wraz z tymi węzłami, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tej części orzekł co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że z treści rozstrzygnięcia zawartego w uzupełniających wskazaniach lokalizacyjnych z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] wyraźnie wynika, że jest to rozszerzenie wskazań będących podstawą złożenia pierwszego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Jak wywiódł, w związku ze wskazaniami lokalizacyjnymi nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 22 maja 2003 r. wystąpił z wnioskiem zmieniającym wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r. i zażądał wydania odrębnej decyzji lokalizacyjnej dla dwóch pododcinków autostrady A1: od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i dla odcinka od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą Tuszyn, wyodrębnionych z odcinka objętego wnioskiem z 17 listopada 1998 r. Na podstawie tych samych wskazań lokalizacyjnych nr [...] GDDKiA wystąpił do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem z dnia 19 grudnia 2003 r., zatytułowanym: "Wniosek zmieniający wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-1 dla odcinka "Brzeziny" - "Romanów", przebiegającego przez teren województwa łódzkiego". We wniosku z dnia 19 grudnia 2003 r. zwrócono się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 dla odcinka od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów", podkreślając "kontynuację wszczętej w 1998 r. procedury lokalizacyjnej". Ponieważ w piśmie tym nie było wniosku o rozpatrywanie sprawy według ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, to zgodnie z jej art. 42 ust. 1, postępowanie z uwagi na kontynuację wszczętej w 1998 r. procedury lokalizacyjnej powinno być prowadzone w oparciu o przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627, z późn. zm.). Ponieważ inwestor wyraźnie wskazał, że jego intencją jest zmiana wniosku z dnia 17 listopada 1998 r., a ponadto wskazał przepis, na podstawie którego możliwa jest kontynuacja procedury na mocy dotychczas obowiązujących przepisów ustawy o autostradach płatnych, wniosek z dnia 19 grudnia 2003 r. nie może być, zdaniem Ministra Budownictwa, traktowany jako nowy wniosek w sprawie lokalizacji odcinka autostrady A-1, pomiędzy węzłami "Brzeziny" - "Romanów".

Ponadto, we wniosku z 17 listopada 1998 r. wnoszono o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla odcinka autostrady o takim przebiegu linii rozgraniczających, jaki znalazł się w uzupełniających wskazaniach lokalizacyjnych nr [...]. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1, na podstawie tego wniosku oraz uzupełniających wskazań lokalizacyjnych nr, jest więc możliwe w świetle art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje się, jeśli jest zgodna ze wskazaniami lokalizacyjnymi. Zdaniem Ministra Budownictwa nie ma zatem przeszkód do stwierdzenia, że wniosek GDDKiA z dnia 19 grudnia 2003 r. był modyfikacją wniosku z 17 listopada 1998 r. Ponadto, jak zauważył organ, decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 19 sierpnia 2003 r. dotycząca dwóch pododcinków autostrady A-1: od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą Tuszyn rozstrzygała sprawę wszczętą tym samym wnioskiem z dnia z 17 listopada 1998 r., zmienionym następnie wnioskiem GDDKiA z dnia 22 maja 2003 r. W wyniku zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r., wskazana decyzja była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, która zakończyła się prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę.

Minister Budownictwa wskazał następnie, że skoro postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego zostało wszczęte w dniu [...] listopada 1998 r., nie było konieczności przeprowadzenia postępowania lokalizacyjnego z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Jak wywiódł organ, decyzja ostateczna to, zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., taka decyzja, od której nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji w administracyjnym toku postępowania. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 utraciła walor ostateczności z chwilą jej uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 6 listopada 2000 r. Od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przysługiwało stronom odwołanie. Należy więc uznać, że wszczęcie postępowania z wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem nie było konieczności stosowania jej przepisów, ani późniejszych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Następnie Minister Budownictwa, po przeprowadzeniu obszernej analizy stanu sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem opracowań dołączonych do wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. oraz dokumentacji sporządzonej na potrzeby złożenia wniosku o wydanie uzupełniających wskazań lokalizacyjnych stwierdził, że poza uchybieniami wskazanymi w wyrokach sądów administracyjnych, które organ odwoławczy starał się usunąć, decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. nie narusza prawa. Wydana została na wniosek, do którego załączono dokumentację zgodnie z wymogami art. 21 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych, tj. mapę w skali 1:5000, przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg autostrady z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i ustanowienia stref ochronnych oraz wymagane odrębnymi przepisami zezwolenia i stanowiska właściwych organów. Wojewoda Łódzki zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 z wniosku z dnia 17 listopada 1998 r. w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi i w prasie lokalnej. W ten sam sposób strony postępowania zostały powiadomione o trwającym postępowaniu oraz o złożeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosku modyfikującego z dnia 19 grudnia 2003 r. W toku postępowania organ pierwszej instancji zorganizował w dniu 31 marca 2004 r. spotkanie z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy, autorów dokumentacji i władz lokalnych, a w dniu 3 sierpnia 2004 r. spotkanie, w którym oprócz powyżej wymienionych jednostek udział wzięły również stowarzyszenia i inne organizacje dopuszczone na prawach strony do postępowania, reprezentujące mieszkańców.

Wojewoda Łódzki rozpatrzył wnioski stron, które wpłynęły w trakcie postępowania i odniósł się do nich w kwestionowanej decyzji. Niektóre wnioski zostały uwzględnione przez inwestora, który przychylając się do nich dokonał drobnej korekty przebiegu granicy lokalizacji planowanej inwestycji na działkach wnioskodawców. Jak dalej wskazał Minister Budownictwa, zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego zawiera elementy wskazane w przepisie art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, określając wymagania dotyczące powiązania projektowanej autostrady z innymi drogami publicznymi oraz linie rozgraniczające teren. W decyzji wskazano warunki techniczne realizacji inwestycji oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Zalecono ponadto, aby w trakcie projektowania inwestycji uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego oraz innych szczególnych przepisów, w celu spełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ pierwszej instancji szczegółowo określił warunki wynikające z ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury, wskazując co należy uwzględnić w projekcie budowlanym, zalecił aby obiekty inżynierskie zapewniły drożność istniejących systemów przepływu wody i aby zastosować rozwiązania zapewniające ograniczenie zanieczyszczeń wód oraz emisji zanieczyszczeń powietrza, a także nakazał aby w dalszych pracach projektowych uwzględnić uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego w strefach ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko oraz określono te strefy.

Odnosząc się do wywodów zawartych w odwołaniu inwestora Minister Budownictwa nie podzielił zarzutu nałożenia obowiązku określonego w pkt 5 części III decyzji bez sprecyzowania zakresu zobowiązania. Stwierdził, że w części III decyzji, w której określono warunki techniczne realizacji, na jej stronie nr 3, wyszczególniono przepisy prawa, które precyzują zakres zobowiązania. Spis ten zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury, na które powołuje się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu odwołania. W zakresie pozostałych zarzutów, organ stwierdził, że zasługują one na uwzględnienie i w związku z tym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sentencji decyzji częściowo uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego i orzekł w tym zakresie co do istoty, utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części.

Odnośnie odwołania Zarządu Osiedla [...] organ wywiódł w szczególności, że na następnym etapie przygotowania inwestycji podjęte zostaną wszelkie możliwe rozwiązania projektowe, które pozwolą zminimalizować oddziaływanie autostrady. Rozpatrując zarzut naruszenia przepisów art. 74 ust. 1 oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji RP stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda Łódzki w rozdziale IV zaskarżonej decyzji określił warunki wynikające z ochrony środowiska, jakie projekt budowlany powinien w szczególności uwzględnić. Ponadto pewne wytyczne w tej dziedzinie zawierają wskazania lokalizacyjne. Na tej podstawie dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Ministra Budownictwa, nie można więc uznać, że organy administracji, czyli "władze publiczne" w rozumieniu przywołanych przez odwołującego się art. 74 ust. 1 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, nie podjęły działań zmierzających do wykonania tych norm konstytucyjnych. Co do zarzutu braku w decyzji zapisów nakładających na inwestora obowiązek uwzględnienia w projekcie budowlanym konkretnych rozwiązań technicznych Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna określać jedynie warunki techniczne realizacji autostrady, a nie konkretne rozwiązania techniczne. Kwestionowana decyzja uwzględnia ten nakaz, wskazując w części III sentencji warunki techniczne realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy obszernie odniósł się również do odwołań Stowarzyszenia "[...]" oraz Stowarzyszenia "[...]" i Stowarzyszenia "[...]". Stwierdził w szczególności, że należy uznać, iż istotnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki nie przedstawił w zadowalającym stopniu argumentów przemawiających za wybranym do realizacji wariantem zachodnim zmodyfikowanym przebiegu autostrady. Brak ten wytknęły także sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Dlatego organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, wskazał zawarte w dokumentacji przesłanki przemawiające za tym wariantem i dokonał ich oceny. Jego zdaniem, z punktu widzenia elementów poddanych ocenie najlepszym wariantem przebiegu autostrady A-1 na odcinku Brzeziny-Romanów jest wariant zachodni zmodyfikowany. Dalej Minister podniósł, że niezasadny jest zarzut naruszenia art.

ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych, ponieważ wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zawiera część IV i V decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku zaproponowania w zaskarżonej decyzji sposobów ochrony interesów osób trzecich wyjaśnił, że przepisy ustawy o autostradach płatnych nie nakazują zawarcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji takich propozycji. Wywiódł też, że przy sporządzaniu raportu oddziaływania na środowisko wykorzystano dane ruchowe jedynie dla węzła "Brzeziny", ponieważ tylko te dane były dostępne i zawarte w prognozie ruchu pojazdów do 2015 r. wykonanej przez brytyjską firmę GIBB. Skorzystano natomiast z pełnych analiz ruchowych dla międzywęzłowych odcinków autostrady. W rezultacie obliczono, że prognozowany zasięg występowania przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej w porze nocnej, bez zastosowania zabezpieczeń akustycznych, wynosić będzie ponad 200 m licząc od krawędzi jezdni. Zatem, uwzględnienie nawet 30% ruchu pojazdów na łącznicach węzłów w stosunku do prognozowanego ruchu na międzywęzłowych odcinkach autostrady, nie będzie miało istotnego wpływu na zasięg oddziaływania akustycznego samej autostrady.

Organ zauważył też, że podstawą do wykonania "Inwentaryzacji Przyrodniczej" były wskazania lokalizacyjne z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień. We wskazaniach zalecono, aby wykonać inwentaryzację przyrodniczą dla "terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych", w której powinny zostać określone rzadkie i zagrożone ekosystemy i gatunki. Jak stwierdził, z uwagi na brak dokładnego wyznaczenia na tym etapie granic autostrady, granice inwentaryzowanych obszarów zielonych nie mogły zostać określone precyzyjnie, a więc i ilość drzew nie mogła zostać określona precyzyjnie. Również z uwagi na duży obszar objęty opracowaniem (pas o szerokości 500 m) spis drzew inwentaryzowanych przeprowadzono w znacznym uproszczeniu, podając nazwy gatunkowe i rodzajowe oraz charakter zadrzewień. Zgodnie z wykonaną "Inwentaryzacją Przyrodniczą" planowana inwestycja przetnie dwie, słabo zaznaczone w krajobrazie, formy dolinne: rzeki Miazgi i rzeki Ner. Doliny te nie są objęte ochroną przyrodniczą i ich znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej ma lokalny charakter. Ponieważ zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, za korytarz ekologiczny uważa się obszar umożliwiający migrację roślin, grzybów i zwierząt, wobec powyższych ustaleń traktowanie tych form dolinnych jako korytarzy ekologicznych jest nieuzasadnione. Tym niemniej warunki określone w części IV decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady sprzyjają ochronie zidentyfikowanych obszarów dolinnych.

Co do zarzutu pominięcia w decyzji zagadnienia niezgodności wariantu zachodniego zmodyfikowanego z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego organ zauważył, że zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach dotyczących lokalizacji autostrad. Minister Budownictwa wskazał także, że odstąpienie od wariantu wschodniego nastąpiło w wyniku protestów mieszkańców gminy Andrespol, zmiany przepisów dotyczących budowy autostrad oraz w wyniku przeprowadzonej analizy innych wariantów. Stwierdził, że należy mieć również na względzie, że przebieg autostrady w wariancie zachodnim zmodyfikowanym jest akceptowany przez wszystkie władze samorządowe gmin, przez które autostrada przebiega. Zauważył też, że wymogi dotyczące wniosków o ustalenie lokalizacji autostrady nie określają obowiązku identyfikowania liczby budynków mieszkalnych przewidzianych do wyburzenia. Jak wskazał, liczba domów przewidzianych do wyburzenia różni się w pismach władz wojewódzkich i lokalnych, będących w aktach sprawy, ponieważ analizie były poddawane różne odcinki autostrady w obszarze jednostek administracyjnych, których granice ulegały zmianie. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu argumentów przemawiających za przeprowadzeniem autostrady w wariancie wschodnim organ wyjaśnił, że za odrzuceniem wariantu wschodniego przemawiają względy zarówno środowiskowe, jak i ekonomiczne. Zauważył też, że kwestia rozwiązań technicznych rozstrzygana jest dopiero w postępowaniu mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę. W kwestii okoliczności, że w decyzji uwzględniono jedyny dojazd do węzła "Andrespol" organ wskazał, że lokalizacja węzła "Andrespol" uzyskała pozytywną opinię władz lokalnych. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż budowa autostrady będzie wiązała się z likwidacją lasów o łącznej powierzchni 10 ha wyjaśnił, że na terenie tym brak terenów leśnych o wartościowym, zróżnicowanym gatunkowo i wiekowo drzewostanie. Rozpatrując kolejny zarzut Minister stwierdził także, iż temat bagatelizowania wyników śledztwa w sprawie kaźni robotników przymusowych zatrudnionych przy budowie linii kolejowej w czasie II wojny światowej został wnikliwie rozpoznany przez organ pierwszej instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody Łódzkiego.

Następnie Minister Budownictwa wskazał, iż dalsze odwołania od decyzji Wojewody Łódzkiego wniesione zostały przez osoby fizyczne. Wnoszący je są właścicielami lub mieszkańcami nieruchomości, które można podzielić pod względem ich położenia w stosunku do pasa planowanej autostrady. Odnosząc się do przedstawionych zarzutów organ stwierdził, że nie świadczą one o tym, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa. Zauważając, że w większości wniesionych odwołań powołano okoliczności zbieżne z zawartymi w odwołaniach Osiedla [...], Stowarzyszenia "[...]", Obywatelskiego [...] i Stowarzyszenia "[...]", Minister Budownictwa powołał się na zawartą w decyzji argumentację odnośnie do zarzutów zawartych w tych odwołaniach. Zauważył też, iż największa grupa osób fizycznych, które wniosły odwołania posiada nieruchomości położone poza wyznaczonymi strefami oddziaływania autostrady, a więc trudno wskazać, w jaki sposób planowane przedsięwzięcie drogowe będzie wpływało na te nieruchomości.

Minister Budownictwa podniósł również, że mając na względzie ocenę prawną zawartą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2006 r. oraz w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., że dołączenie do wniosku modyfikującego z 2003 r. map sporządzonych na starych podkładach geodezyjnych, ukazujących uzbrojenie terenu sprzed 1998 r. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzekający o lokalizacji autostrady nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji, w tym wielu powstałych na tym terenie budynków, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie aktualności map. Z analizy otrzymanej od inwestora oraz z analizy map znajdujących się w aktach przekazanych przez Wojewodę Łódzkiego wynika, że po 1998 r. w pasie projektowanej autostrady oraz w jej strefach oddziaływania wybudowano 17 nowych budynków mieszkalnych i 74 budynki gospodarcze oraz, że w tym czasie wyburzono 98 obiektów budowlanych. Wynika z powyższego, że sumaryczna ilość budynków w tym czasie nie zmieniła się i ilość naniesień budowlanych równa się niemalże ilości rozbiórek.

Podsumowując ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdził, że wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, zmodyfikowany wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Zauważył, że rozpatrując ponownie sprawę przeanalizował powyższy wniosek i zgromadzone akta sprawy oraz przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie aktualizacji podkładów geodezyjnych, na których sporządzono mapy przebiegu projektowanej autostrady zgodnie z zaleceniami sądów administracyjnych. Rozpatrzył również zarzuty stron zawarte w odwołaniach od decyzji Wojewody Łódzkiego oraz w pismach skierowanych do organu odwoławczego w toku prowadzonego postępowania. Opierając się na zebranych przez organ pierwszej instancji dowodach wykazał, że zmiana wniosku w 2003 r. była modyfikacją a nie nowym wnioskiem i, że w związku z tym nie trzeba było stosować przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego wskazał także argumenty uzasadniające wybór do realizacji wariantu zachodniego zmodyfikowanego przebiegu trasy, uznając te argumenty za zasadne. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że na mapach nie stwierdzono zmian mających wpływ na wydane przez Wojewodę Łódzkiego rozstrzygnięcie oraz, że w stosunku do żadnej ze stron nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż strony zostały prawidłowo zawiadamiane o toczącym się postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak też o wydaniu decyzji. Decyzja była doręczona w drodze obwieszczeń, co jest zgodne z ustawą o autostradach płatnych.

Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez: Stowarzyszenie "[...]", Osiedle [...], A. A., B. K.-M. oraz S. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższe skargi, uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że nie jest jego rolą wskazywanie przebiegu autostrady. Sąd nie posiada też uprawnień do zobowiązania organu administracji aby wybrał określony wariant przebiegu autostrady. Decyzja ustalająca lokalizację autostrady, w części określającej jej przebieg, jest decyzją wydawaną w ramach swobodnego uznania organów administracji. Kontrolując legalność decyzji ustalającej lokalizację autostrady Sąd dokonuje zatem oceny, czy organ administracji należycie uzasadnił wybrany wariant przebiegu inwestycji oraz czy zachowane zostały przepisy postępowania dotyczące wydania tego rodzaju decyzji.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z treścią tego przepisu organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nie ma charakteru nadrzędnego nad przepisami prawa materialnego. Nie może być on podstawą do formułowania uprawnień, które uchylałyby obowiązujące przepisy prawa materialnego. Okoliczność, że plan zbudowania autostrady jest sprzeczny z interesem pewnej grupy obywateli nie może być podstawą odmowy wydania decyzji lokalizującej autostradę. Organy administracji rozpatrując sprawę budowy drogi publicznej, jaką jest autostrada, muszą mieć na uwadze interes całego społeczeństwa. W interesie społeczeństwa leży budowa nowych, bezpiecznych dla ruchu dróg. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, na tyle na ile było to możliwe organy administracji uwzględniły interes mieszkańców terenów sąsiadujących z planowaną autostradą. Warunkiem wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest jednak spowodowanie, by realizacja inwestycji nie wywołała żadnego konfliktu społecznego.

Okoliczność, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przez 27 lat przewidywały inny wariant przebiegu autostrady nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Autostrady przez wskazane 27 lat nie zostały jednak zbudowane. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wygasły. Wskazany przez skarżące Stowarzyszenie okres 27 lat nie był okresem zastoju inwestycyjnego. W okresie tym powstawały nowe budynki mieszkalne i gospodarcze i fakt ten musiał być brany pod uwagę przy wytyczaniu przebiegu autostrady. Konieczność wyburzenia na pierwotnej trasie kilkudziesięciu budynków, wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, jest okolicznością uzasadniającą wyznaczenie innego przebiegu trasy niż to było przewidziane w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadny, zdaniem Sądu, jest zarzut naruszenia przez organy administracji art. 107 § 3 k.p.a. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala, w ocenie Sądu stwierdzić, że spełnia ono wymogi określone w tym przepisie. Nie może być podstawą oceny prawidłowości wydanej decyzji okoliczność, że niektórzy właściciele nieruchomości przez wiele lat nie uzyskiwali pozwoleń na budowę oraz okoliczność, że niektórzy właściciele nieruchomości nie uzyskają korzyści majątkowych związanych z wykupem tychże nieruchomości w związku z budową autostrady. Wykup nieruchomości związany jest z wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Dopóki decyzja taka nie zostanie wydana, oczekiwanie właścicieli na wykup ich nieruchomości przez inwestora nie znajduje prawnej ochrony. Niemożność uzyskania pozwoleń na budowę była niewątpliwie dolegliwością. Dolegliwość ta nie wynikała jednak z arbitralnych, niczym nieuzasadnionych decyzji organów administracji, tylko z zapisów zawartych w planach zagospodarowania przestrzennego, które mają charakter prawa miejscowego. Nie jest niczym szczególnym sytuacja, że przez pewien czas obowiązują przepisy prawa, z których wynika pewien zakaz, a po pewnym czasie przepisy te ulegają zmianie i zakaz przestaje obowiązywać.

W kwestii nieuwzględnienia dokumentu jakim jest studium wykonalności wraz analizą ruchu dla płatnej autostrady A-1 na odcinku "Stryków - Pyrzowice" opracowanego przez firmę DHV, Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że nie jest to dokument, który jest opracowywany na potrzeby postępowania lokalizacyjnego. Słusznie więc Minister Budownictwa uznał za niecelowe przeprowadzanie dowodu z tego dokumentu.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd także uznał za nieuzasadniony Z obwieszczenia wynikało, że w terminie 7 dni od ogłoszenia strony mogą zgłaszać uwagi i wnioski i jak wynika z akt sprawy uwagi do planowanej inwestycji zostały zgłoszone. Wyłożenie map do wglądu w okresie od 10 września 2007 r. do 24 września 2007 r. było wystarczające aby osoby zainteresowane inwestycją zapoznały się z nimi. Twierdzenie, iż wiele podmiotów zainteresowanych postępowaniem nie miało możliwość uczestnictwa w tym postępowaniu należy uznać za nieuzasadnione. Organy administracji dopuszczały do udziału w postępowaniu każdego, kto wyraził chęć uczestnictwa w nim.

Brak rozprawy administracyjnej, zdaniem Sądu, nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko stron postępowania odnośnie przebiegu autostrady było znane i brak jest podstaw do przyjęcia aby uległo ono zmianie na skutek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przeprowadzenie rozprawy spowodowałoby jedynie ponowne przedstawienie poglądów stron postępowania w tej kwestii.

Z kolei możliwość wystąpienia katastrofy na autostradzie nie może być, w ocenie Sądu, uznana za kryterium uznania za stronę postępowania. Uznane za strony postępowania mogą być te podmioty, którym przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania autostrady. Strefa oddziaływania może być ustalana w oparciu o zwykłe skutki związane z eksploatacją autostrady takie jak hałas, spaliny. Katastrofa związana z przewożeniem materiałów niebezpiecznych jest zdarzeniem nadzwyczajnym może wydarzyć się na każdego rodzaju drodze.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia przez Ministra Budownictwa art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwana dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Minister Budownictwa przy ponownym rozpoznaniu sprawy był zatem związany wskazaniem Sądu i powinien samodzielnie rozpoznać sprawę bez kierowania jej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu Minister Budownictwa racjonalnie uzasadnił powody wybranego przebiegu autostrady. Twierdzenie, że może dojść do katastrofy mają charakter wyłącznie hipotetyczny. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazuje na konkretną przyczynę zaistnienia ewentualnej katastrofy. Można domniemywać, że ewentualna katastrofa mogłaby nastąpić na skutek upadku pojazdu na wagony kolejowe. W ocenie Sądu to stacja kolejowa, na której dokonuje się przeładunku niebezpiecznych substancji może być ewentualnym zagrożeniem dla osób mieszkających w jej pobliżu. Do możliwości zaistnienia takiego zagrożenia należy jednak odnosić się racjonalnie. Zdaniem Sądu ryzyko zaistnienia katastrofy na skutek wykolejenia się pociągu na stacji jest równie prawdopodobne jak ryzyko katastrofy spowodowanej upadkiem samochodu z autostrady przebiegającej nad stacją kolejową. Ryzyko upadku samochodu na wagony kolejowe znajdujące się na stacji można, zdaniem Sądu, zminimalizować poprzez rozwiązania techniczne na etapie projektowania autostrady na odcinku przebiegającym nad stacją. Możliwości spowodowania katastrofy przez terrorystę nie sposób zaś przewidzieć. Jest ona równie prawdopodobna zarówno wówczas, gdy autostrada będzie istnieć jak i wówczas gdyby nie istniała. Istnienie tego rodzaju zagrożeń nie może spowodować zaniechania realizacji inwestycji.

Nie może być również podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji okoliczność, że w wariancie wschodnim drogi dojazdowe przeprowadzone byłyby przez tereny niezabudowane oraz, że realizacja inwestycji w wariancie zachodnim spowoduje dużą ingerencję w kompleksy leśne. Inwestycję należy oceniać jako całość. Organy administracji należycie wykazały, że realizacja inwestycji w wariancie zachodnim jest mniej uciążliwa niż w wariancie wschodnim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie "[...]" zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny i sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera podstawy prawnej oddalenia argumentów stron skarżących, co może mieć wpływ na wynik postępowania; sąd nie uzasadnił między innymi na jakiej podstawie prawnej oddalił zarzuty naruszenia przez organy art. 10 § 1, art. 15 (na rozprawie), art. 49, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie prawnej oddalił zarzut niewykonania przez organ wyroku WSA z 26 maja 2006 r. (IV SA/Wa 1264/05) oraz wyroku NSA z 23 stycznia 2007 r. (II OSK 1652/06), poprzez nie wykazanie w sposób jednoznaczny czy w 2003 r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998 r., czy też wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować ustawy prawo ochrony środowiska (podnoszony na rozprawie),
art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niewykonanie w sposób właściwy kontroli działalności administracji publicznej i bezpodstawne uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wykazanych w skargach, a mianowicie art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 4 pkt 8, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 21 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji obu instancji, a które miały wpływ na wynik sprawy,
art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewykonanie w sposób właściwy kontroli działalności administracji publicznej i bezpodstawne uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wykazanych w skargach a mianowicie art. 10 § 1, art. 15, art. 49, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji obu instancji, a które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego i niedostrzeżeniu, że organ administracji II instancji naruszył art. 10 § 1, art. 49, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z wyrokiem WSA z 26 maja 2006 r. oraz wyrokiem NSA z 23 stycznia 2007 r. nakazującym organowi II instancji wykazanie w sposób jednoznaczny, czy w 2003 r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998 r., czy też wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści wyroku nie wynika, aby sąd dokonał głębokiej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego, jak i stanu prawnego wniesionej sprawy. Sąd I instancji nie poddał gruntownej ocenie wszystkich aspektów sprawy, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Z uzasadnienia orzeczenia nie wynika, aby sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skargach, konfrontując je z ustaleniami organów i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd nie wyjaśnił wszelkich wątpliwości ujawnionych na etapie postępowania, nie zinterpretował ich w uzasadnieniu wyroku i nie powołał konkretnych przepisów prawa. Wprawdzie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd nie jest związany tymi zarzutami, nie zwalnia go to jednak od obowiązku zbadania ich zasadności. Sąd dokonując oceny legalności działania administracji publicznej - do czego zobowiązuje go art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., powinien ocenić zarówno prawidłowość i zupełność ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy, jak i prawidłowość zastosowania przez nie w określonym stanie faktycznym przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania, co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, odnoszą się również do wyroku oddalającego skargi, o czym zdaje się zapomniał WSA w Warszawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie umożliwia stronie zapoznanie się ze stanem wiedzy Sądu co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania określonych wniosków. Sąd nie podaje w sposób jasny i wyczerpujący, jakie były przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Nie stwarza tym samym podstawy do stwierdzenia, iż Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę z należytą starannością. W ocenie skarżącego są powody, aby stwierdzić, iż sprawa nie została rzetelnie rozpatrzona przez Sąd. W uzasadnieniu wyroku Sąd wielokrotnie używa zacytowanych poniżej stwierdzeń "Pogląd organu w tym przedmiocie Sąd podziela. Przytaczanie argumentów Ministra Budownictwa zawartych w uzasadnieniu decyzji jest niecelowe". Należy zauważyć, że nawet podzielenie stanowiska organów administracji publicznej, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie zwalnia Sądu l instancji od przedstawienia własnego stanowiska w tym przedmiocie, czyli wskazania wyniku weryfikacji zastosowania przepisów prawa przez organy administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie takiej weryfikacji WSA w Warszawie nie przeprowadził. Sąd nie ocenił, czy organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowano do tego stanu przepisy prawa. Nie zweryfikował w żaden sposób prawdziwości twierdzeń organów, przyjmując je bezkrytycznie za prawdziwe. Stawiane w skargach zarzuty Sąd uznawał za bezzasadne, przyznawał rację organom, nie podając dlaczego tak czyni. Zweryfikowanie prawdziwości argumentów przytaczanych przez organy było obowiązkiem sądu, tym bardziej, że w skargach wskazywano, iż organy w uzasadnieniu decyzji powoływały się na fakty (ustalenia), które nie były zgodne ze stanem rzeczywistym.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zbyt ogólne stwierdzenia, a sposób jego sporządzenia nie pozwala ustalić jednoznacznie motywów, którymi kierował się Sąd przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Należy stwierdzić, że brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny i sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera podstawy prawnej oddalenia argumentów stron skarżących, ma wpływ na wynik postępowania. O mało starannym rozpatrzeniu sprawy i sporządzeniu uzasadnienia wyroku przez Sąd świadczą również pomyłki polegające między innymi na błędnym oznaczeniu organu (w sentencji wyroku), który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd podał, że skargi dotyczyły decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r. podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana przez Ministra Budownictwa. Poza tym w uzasadnieniu wyroku są nieskończone zdania, których pełnej treści można się jedynie domyślać (strona 36 wiersz 8 i 9 od dołu).

Oddalając skargi WSA w Warszawie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 litera a) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wykazanych w skargach, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji obu instancji, a które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i nie zastosował jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyżej powołanego przepisu. W ocenie strony skarżącej były podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji, tym bardziej w sytuacji, gdy podane przez organ odwoławczy (organ I instancji tego nie uczynił) jako uzasadnienie wyboru wariantu przebiegu autostrady argumenty, nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy.

Organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcie w oparciu o celowo zafałszowany, bądź błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, a Sąd bez żadnej weryfikacji dał temu wiarę. Badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd nie powinien ograniczać zakresu formułowanych ocen tylko do kwestii trybu jego podjęcia. Sąd zobowiązany był wytknąć błędy wykładni, które doprowadziły do zajęcia przez organy stanowiska niezgodnego między innymi z prawem materialnym. W przedmiotowej sprawie Sąd nie poczynił żadnych ustaleń i bezpodstawnie uznał, że fakty, na które powołują się organy są prawdziwe. Obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy fakty powołane przez organy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Dotyczy to między innymi uznania przez Sąd, że wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był jedynie modyfikacją wniosku inwestora z 1998 r. i w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skoro zdaniem Sądu była to modyfikacja wniosku z 1998 r. i nie należało w przedmiotowej sprawie stosować przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, to dlaczego przepisy te były częściowo stosowane. Sąd w żaden sposób nie zbadał tej kwestii i nie podał w uzasadnieniu wyroku motywów zajętego stanowiska. Powyższe stanowi kolejny argument potwierdzający naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie strony skarżącej było to nowe postępowanie, a nie kontynuacja postępowania wszczętego w 1998 r. ponieważ nie tylko zawężono odcinek, ale pojawił się nowy wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Poza tym w 2003 r. wydane zostały nowe wskazania lokalizacyjne i to według nowych przepisów. Gdyby była to kontynuacja wszczętego w 1998 r. postępowania, to nie byłoby możliwości stosowania nowych przepisów, czyli Prawa ochrony środowiska, bo ustawa wprowadzająca tę ustawę nie dawała możliwości stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych i nie zakończonych. Uznanie wniosku z 2003 r. za modyfikację wniosku inwestora z 1998 r. oznaczałoby, że równocześnie toczyły się dwa postępowania - o wydanie wskazań lokalizacyjnych i zainicjowane wcześniej o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Należy dodać, że od 1998 r. zmieniło się uzbrojenie terenu (pojawiło się szereg nowych budynków oraz nowe mapy lokalizacyjne) i organ sam stał na stanowisku (na początku 2003 r.), że przed Wojewodą Łódzkim nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji przedmiotowego odcinka. Potwierdzeniem powyższego jest przekazane Sądowi na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. pismo z dnia 9 stycznia 2003 r. Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, Biura do spraw Autostrad podpisane przez dyrektora tego Biura, adresowane do Stowarzyszenia "[...]", w którym podano, że Wojewoda Łódzki nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie przebiegu autostrady A-1 na odcinku Stryków-Tuszyn.

Bezpodstawne podtrzymanie przez Sąd stanowiska organów, że wniosek z 2003 r. był jedynie modyfikacją wniosku inwestora z 1998 r. i w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska doprowadziło do naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 8 tej ustawy, zgodnie z którym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko powinno zostać przeprowadzone przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Jeżeli inwestor po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie zmienił wniosek (tak jak w przedmiotowej sprawie), to postępowanie to należało powtórzyć. Organy administracji publicznej nie powtórzyły tego postępowania po zmianie wniosku o ustalenie lokalizacji autostrady i w konsekwencji naruszyły powołane wcześniej przepisy. Ponadto jeżeli inwestor zmienił wniosek po sporządzeniu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to obowiązkiem inwestora jest sporządzenie nowego raportu uwzględniającego zmiany we wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji autostrady. W konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady pomimo braku raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego na podstawie wniosku, w oparciu o który została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, stanowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Podkreślono również, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzony na podstawie pierwotnego wniosku nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących raportu oddziaływania na środowisko. W konsekwencji organy administracji publicznej poprzez wydanie zaskarżonych decyzji pomimo wad raportu oddziaływania na środowisko naruszyły art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Z akt sprawy (nowe mapy lokalizacyjne oraz opracowanie pt. "Opinia dotycząca przewidywanych skutków oddziaływania autostrady A-1 w rejonie Andrespola") oraz wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Andrespol przedstawianego na rozprawie przed WSA wynikało, że to na nowej trasie będzie więcej wyburzeń. Nie wiadomo również, dlaczego Sąd doszedł do wniosku, że okres 27 lat nie był okresem zastoju inwestycyjnego i to na trasie wariantu pierwotnego powstało szereg nowych zabudowań. Z akt sprawy i dowodów przedstawionych na rozprawie jednoznacznie wynikało, że przez 27 lat to nie na trasie wariantu pierwotnego powstawały budynki (ponieważ zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązywał tam całkowity zakaz zabudowy). To na zmienionej (zaskarżonej) trasie przebiegu, co udowodniły strony postępowania i co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy (np. przytaczany w skardze do WSA fragment "Oceny oddziaływania autostrady A-1 na środowisko i zdrowie ludzi" (str. 121) z grudnia 2001 r.), powstało zgodnie z prawem szereg nowych budynków.

Podobnie rzecz się ma z podanym przez Ministra Budownictwa uzasadnieniem przebiegu autostrady nad stacją rozrządową na Olechowie. Sąd uznał (bez żadnej weryfikacji), że argumenty przedstawione przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. są racjonalne. Tym samym potwierdził, że poprowadzenie autostrady w wariancie zmodyfikowanym zachodnim nad skupiskiem 14 torów stacji rozrządowej Łódź-Olechów, gdzie przeładowuje się substancje niebezpieczne, w tym ciekły chlor, jest korzystniejsze niż poprowadzenie autostrady poza tą stacją Zdumiewające jest w tej sytuacji stanowisko Sądu i uznanie, że zmodyfikowany wariant zachodni jest najkorzystniejszy dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców. Za racjonalnie uzasadnione Sąd uznał również koszty wybudowania estakady, która w przyjętym wariancie przebiegu autostrady (zmodyfikowany zachodni) będzie co najmniej pięciokrotnie dłuższa niż w wariancie wschodnim. Przy tej inwestycji należało wybrać wariant optymalny zarówno pod względem ekonomicznym - możliwie tani, społecznym - najmniej szkodliwy dla ludzi i środowiska oraz najbezpieczniejszy - nie stwarzający zagrożeń. W rozpatrywanej sprawie organy wybrały wariant najgorszy pod w/w względami, a Sąd to usankcjonował bez zbadania sprawy.

WSA w Warszawie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie wykonanie w sposób właściwy kontroli działalności administracji publicznej i bezpodstawne uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wykazanych w skargach, a które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie organy administracji publicznej naruszyły art. 10 § 1, art. 15, art. 49, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. Organ odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci zweryfikowania poprawności sporządzonej "Oceny oddziaływania na środowisko", mimo, że strona na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. zwracała się o jego przeprowadzenie. Wskazany dowód ma natomiast kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, co zostało całkowicie pominięte przez organy wydające decyzje. WSA w Warszawie bez podania podstawy prawnej stwierdził, że "słusznie więc Minister uznał za niecelowe przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu", odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej oddalenia zarzutów naruszenia w/w przepisów jest jednym z argumentów potwierdzających naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Organ odmówił stronie włączenia w poczet materiału dowodowego "Studium wykonalności wraz z analizą ruchu dla płatnej autostrady A-1 na odcinku Stryków - Pyrzowice" opracowanego przez firmę DHV, pomimo że studium dotyczy okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Wobec podnoszonej w toku postępowania absurdalności założeń takich, jak przyjęty zerowy ruch na dwóch głównych węzłach autostrady i zaniżony do 10 000 pojazdów na dobę ruch na odcinku międzywęzłowym, zgłaszane dowody miałyby istotne znaczenie w sprawie. W trakcie postępowania, a także rozprawy przed WSA w Warszawie strony podnosiły, że np. na wąskiej jednopasmowej drodze wojewódzkiej nr 72, już w tej chwili występuje dwukrotnie większe natężenie ruchu niż przyjęte w ocenie oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego odcinka A-1, który ma być przecież odcinkiem o największym natężeniu ruchu w Polsce. Prawidłowe określenie natężenia ruchu ma podstawowe znaczenie dla poprawności wyliczonego oddziaływania na środowisko. Na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. poinformowano Sąd, że ukryto przed stronami dokumenty, które nie tylko są informacją publiczną, ale które byłyby dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji odmówił wielokrotnie udostępnienia wymienionego wyżej opracowania firmy DHV, ponieważ pokazuje ono jednoznacznie, że ocena oddziaływania na środowisko będąca podstawą wydanej decyzji lokalizacyjnej organu I i II instancji jest całkowicie nierzetelna. Z przekazanych Sądowi na rozprawie 2 arkuszy zawierających ukrywane przed stronami postępowania dane, wynika jednoznacznie, że wyliczone przez firmę DHV natężenie ruchu dla A-1 na odcinku "Brzeziny- Romanów" ma być nie 10 000, ale 45 000, a docelowo 65 000 pojazdów na dobę. A zatem dane dotyczące ruchu pojazdów przyjęte w ocenie oddziaływania na środowisko były mocno zaniżone, co czyni ocenę tę całkowicie nierzetelną. Chociażby z tego względu obie decyzje powinny być uchylone i powinna być sporządzona rzetelna a nie fikcyjna ocena oddziaływania autostrady na środowisko.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca stwierdziła, że Sąd nie dostrzegł, że organ naruszył art. 78 § 1 k.p.a. odmawiając stronie przeprowadzenia dowodu, który miałby w istocie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. WSA miał świadomość, że przychylenie się organu II instancji do wniosku strony i przeprowadzenie dowodu w postaci weryfikacji poprawności przedmiotowej oceny, a w szczególności porównanie przyjętego w ocenie natężenia ruchu z natężeniem wyliczonym przez renomowaną firmę DHV, miałoby kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ całkowicie podważyłoby jej wiarygodność, czego efektem musiałoby być uchylenie przez Ministra Budownictwa decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa powinien stwierdzić konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie wiarygodności dokonanej oceny oddziaływania na środowisko. Argument ten ma tym bardziej istotne znaczenie, że WSA w wyroku z dnia 26 maja 2006 r. oraz NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (str.12) dla przedmiotowego odcinka stwierdził, że organ "odwoławczy nie dokonał konkretnych ustaleń (...), łącznie z poczynieniem ustaleń i oceną oddziaływania na środowisko".

W przedmiotowej sprawie sądy administracyjne dwukrotnie wskazywały na potrzebę uzasadnienia wyboru wariantu, uznając tę sprawę za kluczową. Brak uzasadnienia wyboru wariantu w uchylonych wcześniej przez sądy decyzjach można tłumaczyć jedynie tym, że organy administracji państwowej nie miały (i nie mają w dalszym ciągu) żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za przyjętym zmodyfikowanym zachodnim wariantem przebiegu autostrady. Dopiero po prawie dziesięciu latach prowadzonego postępowania Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. podjął próbę uzasadnienia wyboru wariantu przebiegu autostrady. Uzasadnienie wyboru wariantu dopiero przez organ odwoławczy spowodowało, że strony mogły odnieść się do jego treści dopiero w postępowaniu skargowym. Tym samym zostały pozbawione możliwości dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organ administracji publicznej, przez co naruszono art. 15 k.p.a. stanowiący o dwuinstancyjności postępowania.

Sąd nie dostrzegł również, że organy naruszyły art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a. i nie wyjaśnił podstawy prawnej oddalenia argumentów strony skarżącej o naruszeniu tych przepisów. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził jedynie, że wyłożenie nowego dowodu w postaci map lokalizacyjnych w okresie od 10 do 24 września 2007 r. było wystarczające i że strony miały wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z nowym dowodem. Przy czym znaczenia słowa "wystarczające" w kontekście art. 49 k.p.a. Sąd nie wyjaśnił. Świadczy to również o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

WSA w Warszawie dokonał błędnej interpretacji art. 49 k.p.a. uznając, że po 24 września 2007 r. mapy nie musiały być dostępne dla zainteresowanych stron. Obwieszczenie o wyłożeniu nowego dowodu i możliwości zapoznania się z nim i składania uwag do niego w ciągu 7 dni od dnia doręczenia wywieszono na tablicach 10 września 2007 r. i zgodnie z art. 49 k.p.a. jego doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, czyli w dniu 24 września 2007 r. Osoby, które dowiedziały się o wyłożeniu map w dniu 24 września 2007 r. już w dniu następnym tj. 25 września 2007 r. nie mogły się z nimi zapoznać, gdyż mapy na polecenie Ministra Budownictwa zostały odesłane do Warszawy i odmówiono wglądu do nich wszystkim przybyłym stronom. Po dniu, w którym doręczenie obwieszczenia można było uznać za dokonane, czyli po 24 września 2007 r. mapy, zgodnie z treścią obwieszczenia, powinny być dostępne dla stron jeszcze przez siedem dni, tak aby mogły one zapoznać się z nimi i zweryfikować poprawność nowych naniesień. W analizowanej sprawie taka możliwość została stronom odebrana. Mieszkańcy, Stowarzyszenie i Rada Osiedla Łódź-Andrzejów zostali pisemnie zapewnieni przez Ministra i Rzecznika Praw Obywatelskich, że będzie jeszcze możliwość zapoznania się z nowymi dowodami na rozprawie administracyjnej. Dopiero po zapoznaniu się z nowymi dowodami i dopiero po tej rozprawie, miała zostać wydana decyzja lokalizacyjna. Niestety mimo zapewnień rozprawy nie zorganizowano, a strony już nie miały okazji zapoznać się z nowym dowodem. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że poprzednie mapy dołączone do decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowego odcinka nie zawierały istniejącego uzbrojenia terenu, a zatem organ nie dysponował rzeczywistym obrazem terenu przyszłej inwestycji, co było naruszeniem art. 21 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych i stanowiło bezpośrednią przyczynę uchylenia poprzedniej decyzji organu II instancji przez WSA wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r.

Na rozprawie w dniu 1 października 2008 r. przekazano Sądowi pismo Rzecznika Praw Obywatelskich potwierdzające powyższe fakty. W związku z powyższym wiele stron postępowania nie z własnej winy nie wzięło udziału w tym stadium postępowania, ponieważ nie mogły odnieść się do nowego dowodu. Ponadto z powodu błędnych podkładów geodezyjnych wiele osób nie z własnej winy nie wzięło udziału w postępowaniu. Tym samym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe zagadnienia zostały szczegółowo opisane w skargach. Organ II instancji niewątpliwie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i art. 49 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie doszło do uchybień nie tylko godzących w prawa strony w zakresie postępowania dowodowego, ale skutkujących również tym, iż sprawa została rozpoznana, pomimo że zebrany materiał dowodowy nie był wyczerpujący i rzetelny, a zatem organ administracji naruszył art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdyby WSA w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to stwierdziłby, że organ II instancji niesłusznie odmówił stronie przeprowadzenia dowodu oraz rozpatrzył sprawę, pomimo że zebrany materiał dowodowy nie był wyczerpujący i rzetelny, czym organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i WSA uchyliłby zaskarżoną decyzję organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Konrad Kozłowski wnieśli o jej oddalenie, natomiast Stanisław Kisiel o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 15 października 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Sprawa ustalenia przez właściwe organy lokalizacji przedmiotowej autostrady była już kilkakrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Szczególnie istotne jest zatem dokonanie oceny prawidłowości uwzględniania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach sądów. Wyniki tej oceny nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z wyrokiem NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 2250/99, wyrokiem WSA z 26 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1264/05 oraz wyrokiem NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1652/06.

WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 26 maja 2006 r. stwierdził, że organy administracji orzekające w sprawie nie wykazały w sposób jednoznaczny czy w 2003 r. doszło jedynie do modyfikacji wniosku inwestora z 1998 r. czy też wniosek z 2003 r. (po zmianie wskazań lokalizacyjnych) był nowym wnioskiem i czy w związku z tym nie należało stosować przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.).

Wykonując powyższe wskazania WSA w Warszawie wyrażone w powyższym orzeczeniu Minister Budownictwa ustalił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 22 maja 2003 r. wystąpił z wnioskiem zmieniającym pierwotny wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r. i zażądał wydania odrębnej decyzji lokalizacyjnej dla dwóch pododcinków autostrady A-1 objętych wnioskiem pierwotnym: od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i dla odcinka od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą Tuszyn. Ponieważ w piśmie tym nie było wniosku o rozpatrywanie sprawy według nowej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.) to, zgodnie z jej art. 42 ust. 1, postępowanie prowadzono jako kontynuację wszczętego w 1998 r. postępowania lokalizacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli przepisów ustawy z dnia z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627, z późn. zm.).

Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] dotycząca dwóch pododcinków autostrady A-1 od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą Tuszyn rozstrzygała sprawę wszczętą wnioskiem z dnia z 17 listopada 1998 r., zmienionym następnie wnioskiem GDDKiA z dnia 22 maja 2003 r.

W dniu 19 grudnia 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił również z wnioskiem zmieniającym wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r. w odniesieniu do pozostałego odcinka pomiędzy węzłem "Brzeziny" i węzłem "Romanów", którego dotyczy rozpatrywana sprawa, żądając ustalenia lokalizacji tego odcinka autostrady w zakresie wariantu zachodniego zmodyfikowanego.

Nie może zatem budzić wątpliwości co do zgodności z prawem przejęcie przez organ orzekający, że również wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2003 r. stanowił jedynie modyfikację wcześniejszego wniosku Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r. i nie wszczynał nowego postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji autostrady. Żądanie wydania dwóch odrębnych decyzji lokalizacyjnych dla pododcinków autostrady A-1, których dotyczył wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r., znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 19 tej ustawy właściwy organ udziela wskazań lokalizacyjnych autostrady lub jej odcinków. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady jest wydawana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi (art. 22 ust. 1). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że to wnioskodawca decyduje we wniosku jakiego odcinka autostrady ma dotyczyć wszczynane tym wnioskiem postępowanie w sprawie udzielenia wskazań lokalizacyjnych, a następnie ustalenia lokalizacji inwestycji. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania inwestora, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom wnioskodawcy.

Ponadto należy mieć na uwadze, że przyjęcie poglądu zgodnie z którym wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2003 r. stanowi nowy wniosek o ustalenie lokalizacji autostrady na odcinku od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów" musiałoby się wiązać ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 17 listopada 1998 r. obejmującym ten odcinek autostrady, a które nie zostało zakończone rozstrzygnięciem sprawy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek zmieniający z dnia 19 grudnia 2003 r. lub jakiekolwiek inne okoliczności wywołały skutek w postaci bezprzedmiotowości wszczętego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady. Nie mamy bowiem w tym przypadku podstaw do stwierdzenia ani wystąpienia obiektywnych przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania (np. uchylenia podstawy prawnej do działania organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej), ani też przyczyn subiektywnych (np. uznania przez stronę wszczętego na jej żądanie postępowania za bezprzedmiotowe i złożenia oświadczenie o cofnięciu podania).

Sąd I instancji dokonując w zaskarżonym wyroku zgodności z prawem decyzji Ministra Budownictwa prawidłowo przyjął, że organ wykonał w tej kwestii wskazania tego Sądu zawarte w wyroku z dnia 26 maja 2006 r. W konsekwencji powyższych wskazań Minister zasadnie uznał, że skoro postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody Łódzkiego zostało wszczęte w dniu 17 listopada 1998 r., nie było konieczności przeprowadzenia postępowania z zastosowaniem wymogów wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Należy mieć również na uwadze, że stanowisko przeciwne oznaczałoby, że decyzje o ustaleniu lokalizacji poszczególnych odcinków autostrady A-1 na terenie województwa łódzkiego, w postępowaniu wszczętym tym samym wnioskiem z dnia 17 listopada 1998 r., byłyby wydawane na podstawie innego stanu prawnego. Należy mieć ponadto na uwadze, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 164/04, badającym legalność decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady na odcinku od granicy gminy Głowno z gminą Piątek do węzła "Brzeziny" i dla odcinka od węzła "Romanów" do granicy gminy Rzgów z gminą "Tuszyn", a więc decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym tym samym wnioskiem Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z 17 listopada 1998 r., uznał, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 maja 2003 r. nie stanowi nowego wniosku o ustalenie lokalizacji tego odcinka autostrady. Stanowisko powyższe podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 507/06 skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela. Organy prawidłowo zatem nie stosowały regulacji zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 25 maja 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną jej przepisy stosuje jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, a taki w rozpatrywanej sprawie nie został złożony. Zasadnie zatem opierano się przy rozstrzyganiu na regulacjach zawartych w rozdziale 4 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627, z późn. zm.). Na podstawie art. 41 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazania lokalizacyjne udzielone do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady, a w pozostałym zakresie, jeżeli ich treść nie jest sprzeczna z jej przepisami.

Wymóg sporządzenia oceny oddziaływania autostrady na środowisko, w świetle regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, dotyczył jedynie etapu uzyskiwania wskazań lokalizacyjnych (ocena oddziaływania autostrady na środowisko, w myśl wiążącego w sprawie brzmienia art. 20 art. 1 pkt 3 powołanej ustawy miała być dołączona do wniosku o udzielenie wskazań lokalizacyjnych). Uregulowania wymienionej ustawy nie przewidywały natomiast sporządzania nowej oceny oddziaływania autostrady na środowisko po wydaniu wskazań lokalizacyjnych, a przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (czy też aktualizacji sporządzonej oceny na etapie uzyskiwania wskazań lokalizacyjnych).

Bez znaczenia dla prawidłowości powyższej oceny prawnej jest również podnoszony w skardze kasacyjnej fakt rozszerzenia w wyniku wydania wskazań lokalizacyjnych nr uprzednio udzielonych wskazań lokalizacyjnych nr 1/95 o dodatkowy wariant (zmodyfikowany zachodni) przebiegu autostrady. Już bowiem w pierwszym wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 2250/99, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził wiążąco, że co prawda organ ustalający lokalizację autostrady jest związany wskazaniami lokalizacyjnymi, to jednak dopuszczalne jest również dokonanie modyfikacji udzielonych wcześniej wskazań w zakresie wariantu przebiegu autostrady. Dokonanie bowiem tego rodzaju "uszczegółowienia" wariantu jest w określonych sytuacjach możliwe, a niejednokrotnie z uwagi na stwierdzone obiektywne okoliczności wręcz konieczne. Żaden przepis ustawy o autostradach płatnych nie zabrania zmiany wskazań lokalizacyjnych po wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji autostrady. Istotne jest jedynie aby decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady została wydana zgodnie ze zmienionymi wskazaniami lokalizacyjnymi.

Nie ma wpływu na ocenę czy wniosek z dnia 19 grudnia 2003 r. stanowi nowy wniosek o ustalenie lokalizacji autostrady czy też modyfikację wniosku z 1998 r., powoływanie się na pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 9 stycznia 2003 r. O prawidłowości tej oceny może bowiem przesądzać jedynie jej zgodność z obowiązującymi przepisami a nie zgodność z poglądem autora powołanego wyżej pisma.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na przyjęciu przez WSA błędnie ustalonego stanu faktycznego i niedostrzeżeniu, że organ administracji II instancji naruszył art. 10 § 1, art. 49, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej WSA w Warszawie przyjął błędnie ustalony stan faktyczny, polegający na uznaniu, że wyłożenie nowego dowodu w sprawie, w postaci nowych map lokalizacyjnych, w okresie od 10 września 2007 r. do 24 września 2007 r. było "wystarczające" Poprzez naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 49 k.p.a. i zbyt krótkie wyłożenie do wglądu nowych map lokalizacyjnych, zdaniem strony skarżącej, organ uniemożliwił stronom weryfikację poprawności nowego dowodu w sprawie.

Należy w szczególności mieć na uwadze, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych nie nakłada obowiązku wykładania do publicznego wglądu załączonych do wniosku map przedstawiających istniejące uzbrojenie terenu i proponowany przebieg autostrady, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z powołanym art. 21 ust. 3 ustawy wojewoda ma obowiązek zawiadomić w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji. W rozpatrywanej sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 49 k.p.a. z powodu zbyt krótkiego wyłożenia do wglądu nowych map lokalizacyjnych, bowiem przepisy powyższe nie zawierają takiego obowiązku. Poprzez zbyt krótkie zdaniem strony wyłożenie przedmiotowych map Wojewoda Łódzki nie mógł uniemożliwić stronom weryfikacji poprawności nowego dowodu w sprawie. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązuje bowiem organ prowadzący postępowanie do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów w każdym przypadku, jeżeli strona tego zażąda, chyba że żądanie dotyczy akt sprawy objętych ochroną tajemnicy państwowej lub akt wyłączonych przez ten organ ze względu na ważny interes państwowy. Prawo do udostępnienia akt sprawy służy stronie "w każdym stadium postępowania". Strony mogły zatem występować z żądaniami wymienionymi w art. 73 k.p.a. od daty wszczęcia postępowania do daty doręczenia jej decyzji administracyjnej zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Nie było zatem żadnych przeszkód aby z nowymi mapami strony zapoznały się również po upływie okresu ich wyłożenia do wglądu, w ramach postępowania prowadzonego w trybie odwoławczym przez Ministra Budownictwa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewykonanie w sposób właściwy kontroli działalności administracji publicznej i bezpodstawne uznanie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. W kwestii niedopuszczenia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji dokumentu jakim jest studium wykonalności wraz analizą ruchu dla płatnej autostrady A-1 na odcinku "Stryków - Pyrzowice" opracowanego przez firmę DHV, należy podzielić stanowisko Sądu wskazujące, że nie jest to dokument, który opracowywany jest na potrzeby postępowania o ustalenie lokalizacji przedmiotowego odcinka autostrady, a zatem nie może mieć istotnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy przedmiotowego dowodu nie stanowi zatem naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a., a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie może odnieść skutku zarzut strony skarżącej, że uzasadnienie wyboru wariantu dopiero przez organ odwoławczy spowodowało, że mogła się ona odnieść do jego treści dopiero w postępowaniu skargowym. Tym samym została pozbawiona możliwości dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organ administracji publicznej, przez co naruszono art. 15 k.p.a. stanowiący o dwuinstancyjności postępowania. Należy mieć na uwadze, że WSA w Warszawie już w wyroku z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1264/05 przesądził, iż uchybienia i wady poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji mogą zostać usunięte w postępowaniu przed organem odwoławczym, w ramach uzupełnienia dowodów w trybie art.136 k.p.a. Organ odwoławczy został zwłaszcza zobowiązany do uzasadnienia wyboru wariantu przebiegu autostrady. Wykonanie zatem przez ten organ zaleceń Sądu zobowiązujących go do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie może prowadzić do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Wybór wariantu przebiegu autostrady w każdym przypadku wiąże się z koniecznością rozstrzygania o sprzecznych interesach inwestora oraz osób, których interesy mogą być przez ten lub inny przebieg autostrady naruszone lub zagrożone. Organ może uwzględnić tylko te interesy, które wiążą się ze stwierdzeniem w postępowaniu administracyjnym naruszenia konkretnych przepisów obowiązujących w procesie budowlanym. Nie ma on możliwości uwzględnienia wszystkich protestów zainteresowanych przebiegiem autostrady osób, wyrażających ich subiektywne, często wzajemnie sprzeczne, oczekiwania i życzenia. Mogą one być brane pod uwagę tylko w takim zakresie, w jakim nie godzą w słuszny interes inwestora oraz względy społeczne i gospodarcze.

Dokonane przez organ odwoławczy uzasadnienie wybranego w rozpatrywanej sprawie wariantu przebiegu autostrady spełnia powyższe wymogi. Żaden z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów co do wyboru wariantu przebiegu autostrady nie uzasadnia przyjęcia naruszenia przez organy orzekające i Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Prawidłowości wyboru wariantu przebiegu autostrady nie można podważać ani powołując się na ustalenia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani na fakt przeprowadzenia autostrady nad stacją rozrządową Łódź-Olechów. Organy orzekające i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że sprawa bezpiecznego przeprowadzenia autostrady nad powołaną wyżej stacją jest kwestią techniczną, wymagającą zastosowania stosownych rozwiązań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zatwierdzania projektu budowlanego przedmiotowego odcinka autostrady. Wszelkie rozważania w powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania są przedwczesne i jedynie hipotetyczne.

Stosownie do treści art. 1 § 2 p.u.s.a. sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, nie ocenia ich natomiast pod względem słuszności i celowości, stąd nie mogły odnieść zamierzonego skutku wywody strony skarżącej mające na celu wykazanie, że w jej przekonaniu lepszy byłby wybór innego niż przyjęty wariantu przebiegu autostrady.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew zawartemu w skardze kasacyjnej stanowisku Sąd I instancji nie ograniczył się tylko do stwierdzenia tego co ustalił organ II instancji lecz wskazał również, które ustalenia zostały przez niego przyjęte. Ograniczenie się Sądu jedynie do akceptacji dokonanej przez organ oceny stanu faktycznego nie może być traktowana jako brak oceny ustaleń organu w zakresie zgodności z prawem. Może to wprawdzie świadczyć o niedoskonałości samego uzasadnienia, ale nawet gdyby przyjąć w takim przypadku, że nie w pełni odpowiada ono wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., to brak jest podstaw aby przyjąć, że naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem takim byłoby bowiem jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które uniemożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę trafności zaskarżonego orzeczenia. W rozpatrywanej sprawie nie ma natomiast wątpliwości, które ustalenia organu zostały przez Sąd I instancji przyjęte, a które nie. Nie mogą natomiast odnieść skutku zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty zawierające odmienna ocenę dowodów i wyprowadzające na jej podstawie własne wnioski co do stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Źródło: CBOSA (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ↗, pobrane 4.10.2026. Treść dosłownie; przetworzyliśmy: podział na sekcje, układ według wzoru orzeczenia (metryka, punkty sentencji, nagłówki ze zdań sądu), linki do przepisów, wyróżnienia i zakrycie numerów PESEL, dowodów, paszportów i rachunków, których anonimizacja u wydawcy nie objęła. Wiążący jest tekst u wydawcy. Dane osobowe w dokumencie albo błąd? Napisz: zgłoś błąd; dane osobowe zakryjemy w ciągu 7 dni.

Wyrok NSA z 31 lipca 2009 r., II OSK 809/09

Powołane przepisy

Sentencja

W skrócie

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zapytaj o swoją sytuację