Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1119/09, oddalił skargę W.G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
J.G. w piśmie z dnia 7 października 2003r. wniósł zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi: J., F., F. D., F. N., P. N. i L. w Gminie R. w części obejmującej wieś F.N. w gminie R., w części dotyczącej poszerzenia i rozbudowy ulicy [...] oraz poszerzenia ul. [...], utworzenia nowej ulicy o szerokości 12 m pomiędzy ulicą [...] a ul. [...], usunięcia stacji transformatorowej nr [...], nieuwględnienia przy projektowaniu aktualnych naniesień na gruncie, oraz zamieszczenia zapisu w treści uchwały uniemożliwiającego skarżącemu rozbudowę dotychczasowych budynków bez zmiany ich przeznaczenia.
W uzasadnieniu wskazał, że do projektu planu powinna być dołączona prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Swój interes prawny wywiódł z tytułu własności do działek nr [...] i [...], położonych we wsi F.N.
Zdaniem skarżącego istniejąca na obszarze objętym planem doskonała komunikacja nie wymaga jakichkolwiek zmian w tym zakresie. Ulica [...] o dotychczasowych parametrach w zupełności zaspokaja potrzeby mieszkańców. Łącząc się z ul. [...] zapewnia połączenie z głównym ciągiem komunikacyjnym. Ewentualne usprawnienie komunikacji powinno zmierzać w kierunku połączenia nowoplanowanej ulicy - równoległej do ul. [...] - z ul. [...]. Tworzenie planowanej ulicy jest zupełnie pozbawione podstaw, a nadto negatywnie wpłynie na stosunki własnościowe, w zdecydowany sposób zmniejszy atrakcyjność i użyteczność nieruchomości skarżącego, powstanie przy tym szereg niewielkich działek ograniczonych z każdej strony ulicą. Planowana ulica ma przebiegać w miejscu poprowadzenia linii wysokiego napięcia i posadowienia stacji transformatorowej o nr [...]. Likwidacji mają ulec również odgałęzienia od tej linii. Utworzenie planowanej ulicy jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430), gdyż nie zostaną zachowane wymogi w zakresie odległości skrzyżowań na terenie zabudowanym. Nowa ulica ma przebiegać w odległości 90m od ul. [...] i 100m od ul. [...], gdy tymczasem odległość między skrzyżowaniami dla ulicy kat. Z zgodnie z rozporządzeniem powinna wynosić nie mniej niż 300 m, a wyjątkowo nie mniej niż 150 m. Poszerzenie ul. [...] spowoduje, że dom skarżącego znajdzie się w odległości 5 metrów. Poszerzenie ul. [...], podobnie jak w przypadku ul. [...], pozbawione jest podstaw oraz jakiegokolwiek uzasadnienia. Ulica ta przebiega przez rezerwat przyrody i jej poszerzenie negatywnie wpłynie na faunę i florę rezerwatu, tym samym pogorszą się warunki przyrodniczo-środowiskowe.
Skarżący podniósł, iż poza wskazanymi zastrzeżeniami wnosi o zmianę treści uchwały Rady Gminy w części dot. pkt 4 ust.1 § 30, który uniemożliwia rozbudowę bez zmiany dotychczasowego przeznaczenia budynków.
Rada Gminy R. uchwałą nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009r. odrzuciła zarzuty dotyczące: 1/ obowiązku dołączenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, 2/ przebiegu prostopadłej do ul. [...] projektowanej drogi KL, 3/poszerzenia ul. [...], 4/ usunięcia stacji transformatorowej nr [...], 5/ uniemożliwienia rozbudowy dotychczasowych budynków bez zmiany ich przeznaczenia. Natomiast zarzut dotyczący poszerzenia ul. [...] uwzględnił Wójt Gminy R. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...], które położone są na terenie objętym projektem planu, a więc ustalenia planu określają sposób wykonywania prawa własności skarżącego, tym samym naruszają jego interes prawny, co uprawnia go do wniesienia zarzutu na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże naruszenie interesu skarżącego ustaleniami planu nie oznacza konieczności uwzględnienia zgłoszonego zarzutu.
Rada podniosła, że zarzut dotyczący obowiązku dołączenia do planu prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze jest niezasadny, albowiem Wójt Gminy stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2006r. poinformował o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu i prognozy w formie obwieszczenia oraz w prasie w " Życiu Warszawy". Prognoza, o której mowa w przepisach ochrony środowiska została sporządzona w lipcu 2003r. przez dr M.F. i dołączona do planu do publicznego wglądu.
Odnośnie zarzutów dotyczącego przebiegu prostopadłej do ul. [...] projektowanej drogi KL oraz poszerzenia ul. [...], Rada wskazała, iż według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym na gminie ciąży obowiązek zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania własne gminy m.in. obejmują: drogi gminne, wodociągi, kanalizację, gospodarkę odpadami, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odwołując się do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada podniosła, iż w planie ustala się linie rozgraniczające, ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami technicznymi. Drogi publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowią cel publiczny. W miejscowym planie gmina przewidując stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przeznaczyła pod poszerzenie istniejących dróg publicznych i pod przyszłą budowę dróg publicznych pasy terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w tym dotyczących umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, tj. zgodnie z § 140 ust. 2 – linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia, linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne do odwodnienia dróg, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia melioracji wodnych, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia, ciągi transportowe. W oparciu o przepisy ww. rozporządzenia w planie miejscowym ustala się parametry drogi – szerokość pasa drogi w liniach rozgraniczających.
Objęta zarzutem projektowana droga oznaczona symbolem KL – sklasyfikowana jako droga lokalna zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia o szerokości w liniach rozgraniczających 12m, została zaprojektowana osiowo, po 6m z każdej strony, wzdłuż wschodniej granicy działki skarżącego nr 113/1. Projektowana droga przeprowadzona będzie po niezabudowanych skrajnych częściach ww. działki i działkach sąsiednich zapewni w przyszłości lokalne rozwiązanie komunikacyjne dla trenów przeznaczonych w planie na cele budowlane, jak również dla terenu o pow. 24 ha, położonego na południu, oznaczonego symbolem R, który w perspektywie może zostać przeznaczony na działki budowlane.
Obecnie ul. [...] jest drogą o nieuregulowanym stanie prawnym i prowadzone jest postępowanie o jej zasiedzenie przez gminę. Ulica ta ma szerokość 6m i nie spełnia wymogów dla najmniejszej kategorii dróg gminnych. Ulica ta jako element układu komunikacyjnego ma obsługiwać tereny do niej przyległe, przewidziane do parcelacji na działki budowlane, a także w przyszłości tereny budowlane położone na południe od ul. [...] o pow. 24 ha.
Plan niniejszy zmienia przeznaczenie dotychczasowych terenów rolnych, położonych na południe od ulicy [...] w pasie o szerokości 300m, na tereny budowlane.
Połączenie ul. [...] od strony południowej poprzez kwestionowaną drogę lokalną KL będzie kontynuacją gminnego systemu komunikacyjnego zaprojektowanego po stronie północnej ul. [...].
Ulica [...] (działka nr [...]) jest drogą wewnętrzną o szer. 5 m, prywatną, powstałą w wyniku podziału działek znajdujących się poza obszarem niniejszego planu. Jej poszerzenie do 12 m nie jest możliwe ze względu ma istniejącą po obu jej stronach zabudowę. Ulica ta nie ma połączenia i kontynuacji po północnej stronie ul. [...].
Rada wskazała, że dotychczasowy układ komunikacyjny nie jest wystarczający, gdyż nie uwzględnia potrzeb przyszłych terenów przewidzianych pod zabudowę. Dlatego planowane poszerzenie ul. [...] i przebiegu prostopadłej do ul. [...] projektowanej drogi lokalnej KL są niezbędne. Natomiast proponowane przez skarżącego poprowadzenie nowej ulicy równoległej do ul. [...] nie rozwiąże wszystkich potrzeb komunikacyjnych, zwłaszcza w kierunku północ- południe.
Organ podkreślił, iż zgodnie z wymogiem art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została stwierdzona spójność rozwiązań niniejszego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 1999r.
Twierdzenia skarżącego, że obszar położony na południe w odległości 300m od ulicy [...] ma niekorzystne warunki gruntowo - wodne (tereny podmokłe) jest nietrafny w świetle wykonanego dla potrzeb planu "Opracowania ekofizjograficznego" wykonanego przez mgr H.K. w 2002r., według którego są to grunty nośne, nadające się do zabudowy.
Za nietrafne uznała Rada twierdzenia skarżącego, że jego dom po poszerzeniu ul. [...] będzie oddalony od niej tylko 5 metrów, gdyż ze względu na symetryczne usytuowanie przyszłej jezdni odległość ta będzie nie mniejsza niż 6 metrów, co jest zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, według którego obiekty budowlane usytuowane przy drogach gminnych powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni na terenie miast i wsi w odległości co najmniej 6 m.
Rada wyjaśniła, że istniejąca stacja trafo nr 1039 zostanie przeniesiona w rejon przebudowywanego skrzyżowania ul. [...] i projektowanej ulicy lokalnej KL na koszt Gminy, co będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i uzgodnienia z właściwymi jednostkami organizacyjnymi w zakresie ewentualnych kolizji z istniejącymi sieciami.
Rysunek projektu planu został wykonany stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002r. Nr 1, poz. 12 ze zm.) na mapie sytuacyjno-wysokościowej ze stosowną klauzulą Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P. z dnia 5 kwietnia 2004r., ks. [...].
W kwestii zarzutu dotyczącego uniemożliwienia rozbudowy dotychczasowych budynków bez zmiany ich przeznaczenia Rada stwierdziła, że działki skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN – przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z zabudową towarzyszącą (§ 30 planu), na którym nie jest możliwa modernizacja, rozbudowa, nadbudowa i lokalizacja obiektów, których przeznaczenie zostało wykluczone w projekcie planu, a byłoby sprzeczne z w/w ustaleniami. Kwestionowany zapis ma na celu doprowadzić do "śmierci technicznej" obiektów o przeznaczeniu niezgodnym z ustaleniami planu i jest on zgodny z treścią art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu dla tego terenu przewiduje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i łączenie tej funkcji z zabudową zagrodową doprowadziłoby, zdaniem Rady, do chaosu przestrzennego i do uciążliwego konfliktowego oddziaływania. Nowa funkcja będzie sukcesywnie eliminować dotychczasową zabudowę siedliskową i użytkowanie rolnicze.
Rada podkreśliła, że ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan nie rozstrzyga o prawie własności, a tylko sposobie jego wykonywania. Gmina wedle art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy działając w granicach swoich uprawnień planistycznych ma prawo ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu, określając sposób wykonywania prawa własności. Także przepis art. 140 k.c. przewiduje korzystanie z rzeczy w graniach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
W.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej przebiegu prostopadłej do ul. [...] projektowanej drogi KL, poszerzenia ul. [...], usunięcia stacji transformatorowej nr 1039, uniemożliwienia rozbudowy dotychczasowych budynków bez zmiany ich przeznaczenia, podnosząc zarzut: naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezachowanie miesięcznego terminu do rozpoznania zarzutów z dnia 7 października 2003r. wniesionych do projektu planu i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak też naruszenia § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez wprowadzenie w planie rozwiązań, skutkiem których w odniesieniu do ul. [...] nie zostaną spełnione określone w tym przepisie wymogi dotyczące odstępów pomiędzy skrzyżowaniami. Pełnomocnik wniósł o alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub o stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów według postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że z powodu rozpatrzenia zarzutów skarżącego dopiero po 4 latach od ich wniesienia, doszło do naruszenia przez Zarząd Gminy R. art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika obowiązek rozpatrzenia zarzutu w terminie jednego miesiąca, celowe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w świetle art. 27 tej ustawy.
Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie odpowiada warunkom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pełnego i wyczerpującego uzasadnienia przesłanek rozstrzygnięcia. Rada nie ustosunkowała się do wskazanych przez skarżącego okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do utworzenia nowej ulicy, jak również co do prawidłowości usytuowania drogi z uwagi na przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinni odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wymagane odległości pomiędzy skrzyżowaniami. Naruszono § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia, gdyż nie zostaną spełnione wymogi odnośnie odległości między skrzyżowaniami, bowiem planowana droga KL krzyżuje się z ul. [...] w punkcie odległym o ok. 90m od równoległej do niej (a prostopadłej do ul. [...]) ul. Jabłoniowej oraz ok. 100m od analogicznie usytuowanej ul. [...]. Skarżący przedstawił alternatywny wariant przebiegu ulic poprzez połączenie nowoplanowanej ulicy (równoległej do ul. [...]) z ulicy [...], którego Rada nie uwzględniła. Rada nie rozważyła możliwości poszerzenia ulicy [...] do mniejszych szerokości, co dopuszczają przepisy ww. rozporządzenia. Przyjęte przez Radę rozwiązania powodują konieczność przeniesienia stacji transformatorowej nr 1039 w rejon przebudowywanego skrzyżowania ul. [...], co zdaniem skarżącego nie byłoby potrzebne w przypadku zmiany przyjętych ustaleń.
Skarżący wskazał ponadto, iż Rada odnosząc się do zarzutu dotyczącego uniemożliwienia rozbudowy dotychczasowych budynków bez zmiany ich przeznaczenia zawartego w § 30 ust. 1 pkt 4 projektu planu, powołała się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie znajdują w tej sprawie zastosowania, gdyż prawidłowo zastosowanie mają przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to rażące naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Rada Gminy R. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc dodatkowo, iż zgodnie z orzecznictwem termin 30 dni określony w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest terminem instrukcyjnym i rozpatrzenie zarzutu z naruszeniem tego terminu ustawa nie wiąże negatywnych skutków prawnych. W przypadku ul. [...] nie zachodzą warunki z § 6 dające podstawę do zawężenia jej szerokości w liniach rozgraniczających zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia MTiGM w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego powołanie się w uchwale na art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi uchybienia w świetle treści art. 85 ust. 2 tej ustawy, który pozwala jedynie na zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie w zakresie procedury planistycznej- postępowania w sprawie sporządzenia planu i jego uchwalenia. Zgodnie z art. 88 ust.1 w zw. z art. 89 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że po uchwaleniu planu według starej procedury będzie miał zastosowanie w/w. art.
- Niezasadny jest zarzut naruszenia § 9 ust.1 pkt 3 w/ rozporządzenia, gdyż po uwzględnieniu zarzutu skarżącego dotyczącego ul. [...], ulica ta w planie została oznaczona jako ulica lokalna o symbolu KL, do której przepis ten nie ma zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), postępowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi: J., F., F.D., F. N., P.N. i L. w Gminie R., Rada Gminy prowadziła na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).
W świetle art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Uprawnienie to realizuje m.in. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego kształtuje wraz z innymi ustawami sposób wykonywania prawa własności, ograniczając niejednokrotnie w sposób istotny to prawo w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem jest realizowania m.in. poprzez składanie zarzutów do projektu planu.
Zarzut, po wyłożeniu planu do publicznego wglądu, mógł wnieść podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu (art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.). Wniesienie zarzutu nie oznacza jednak obowiązku jego automatycznego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem konkretnej normy prawnej, jednak obowiązku takiego rada gminy nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny bądź uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie z mocy art. 4 ustawy uprawnień. Wówczas, mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględniania zarzutu.
Podkreślono zatem, iż rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy uzasadnienie uchwały wyjaśnia prawną dopuszczalność naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut i czy wyjaśnienie to ma oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.
Sąd stwierdził, iż analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Jej podjęcie zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury, określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie zarzutów skarżącego nastąpiło z naruszeniem prawa. Rada Gminy R. przyjęte ustalenia planistyczne uzasadniła wyjaśniając przyczyny takiego rozwiązania komunikacyjnego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że projektowana ulica KL, jak też poszerzenie ul. [...] (KD) oraz ul. [...] (KL) mają zapewnić warunki obsługi komunikacyjnej obszaru już zabudowanego oraz przeznaczonego pod zabudowę. Rada wskazała, że dotychczasowy układ ulic na terenie objętym planem nie jest wystarczający, nie uwzględnia przyszłych potrzeb komunikacyjnych terenów przewidzianych pod zabudowę. Plan zmienia bowiem przeznaczenie terenów rolnych położonych w pasie o szerokości ok. 300m na południe od ul. [...]. Kwestionowana droga lokalna (KL) w połączeniu z ul. Szybowcową od strony południowej będzie stanowiła kontynuację gminnego systemu komunikacyjnego zaprojektowanego po stronie północnej ul. [...]. Rada stwierdziła, że planując drogi dojazdowe i lokalne miała przede wszystkim na uwadze przyszłe ich wykorzystanie dla obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych oraz dla poprowadzenia niezbędnej infrastruktur technicznej, umożliwiającej podłączenie się do niej przyszłych obiektów budowlanych. Organ podniósł, iż wbrew obawom skarżącego, projektowany budynek mieszkalny na działce nr 113/1 będzie zlokalizowany w odległości 7m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Ulica ta ma nieuregulowany stan prawny, jej długość wynosi 300m, przy czym obecna jej szerokość 6 m nie odpowiada wymogom dla najmniejszej kategorii drogi gminnej. Poszerzenie tej ulicy do kategorii drogi publicznej klasy dojazdowej KD w liniach rozgraniczających 10 m jest zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Wbrew zarzutowi skargi Rada powołała się na swoje uprawnienia wynikające z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym upoważniona jest do ustalenia przeznaczenia zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, w tym rozstrzygnięć przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy. Przewidziane w projekcie planu poszerzenie ul. [...] oraz ul. [...] jest dopuszczone prawem, gdyż jak stanowi § 7 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy klasy D nie powinna być mniejsza niż 10m, zaś dla ulicy klasy L nie mniejsza niż 12m. Wyjątkowo w przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami technicznymi lub istniejącym zagospodarowaniem dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1 (art. 2 § 2) jednak pod warunkiem spełnienia wymagań o których mowa w § 6.
Sąd przyznał, że projektowane poszerzenie ul. [...] w przypadku jego realizacji będzie dla skarżącego uciążliwe, jednakże zwrócił uwagę, że art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) określa wymogi sytuowania obiektów budowlanych przy drogach i stanowi, że przy drodze gminnej obiekt może być usytuowany w odległości co najmniej 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten w ust. 2 przewiduje w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, co może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie dotyczy on sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, ale sytuowaniem obiektu względem istniejącej drogi.
W ocenie Sądu Rada Gminy wykazała, iż projektowane rozwiązanie w zakresie układu komunikacyjnego jest optymalne, zważywszy, że tylko w ten sposób możliwe jest skomunikowanie określonych działek budowlanych z drogą publiczną odpowiadające obowiązującym przepisom. Projektowane zapisy planu nie uniemożliwiają skarżącemu z dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących konsekwencji poszerzenia ul. [...], ul. [...] i utworzenia nowej ulicy KL, Sąd wskazał, iż podczas procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brane są pod uwagę interesy całej społeczności gminnej. Wszelkie zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym mają różnorodny wpływ na sposób dotychczasowego korzystania z nieruchomości. Postanowienia planu niejednokrotnie mogą powodować pogorszenie warunków życia części mieszkańców. Mogą także powodować obniżenie wartości ich nieruchomości. Zaistnienie takiej okoliczności nie przesądza jednak o tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawo. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązania w zakresie poszerzenia istniejących ulic oraz budowy nowych ulic jest działaniem racjonalnym. Służy bowiem polepszeniu komfortu poruszania się ulicą i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dla wygody i bezpieczeństwa użytkowników drogi, winna mieć ona takie parametry, które zapewnią prawidłowe rozmieszczenie elementów drogi oraz infrastruktury. Tego rodzaju ustalenie planu nie jest uzależnione od zgody skarżącego i nie może być wyłączone w imię ochrony jej indywidualnego interesu prawnego.
Za nieuprawniony uznał Sąd zarzut skargi wskazujący na niezgodne z w/w rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999r. przyjęcie w planie odstępów pomiędzy skrzyżowaniami, gdyż jak wynika z § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia dotyczy on drogi klasy Z, gdy tymczasem powołana przez skarżącego ul. [...] zgodnie ustaleniami planu jest drogą klasy L. Zdaniem Sądu, Rada Gminy odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego usunięcia stacji transformatorowej nr 1039 w związku z planowaną ulicą KL wskazała, że zostanie ona przeniesiona w rejon przebudowywanego skrzyżowania ul. [...] i projektowanej ulicy lokalnej KL na koszt gminy. Z wyjaśnienia Rady wynika, że zmiana lokalizacji tej stacji trafo jest wynikiem projektowanego układu komunikacyjnego, a zatem wbrew przekonaniu skarżącego, przyjęcie tego rozwiązania w planie jest z tego względu, jak najbardziej zrozumiałe i racjonalne.
Zauważono, iż Rada Gminy odniosła się także do zarzutu skarżącego, że treść § 30 ust. 1 pkt 4 projektu planu uniemożliwia skarżącemu dokonywania rozbudowy bez zmiany dotychczasowego przeznaczenia budynków. Wskazała, że zapis ten znajduje oparcie w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2009r. Rada podniosła, iż przepis ten ma odpowiednik w art. 37 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Działki skarżącego położone są na terenie oznaczonym w projekcie planu MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową towarzyszącą. Projekt planu dla tego terenu docelowo dla tego terenu przewiduje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dlatego łączenie tej funkcji z zabudowa zagrodowa prowadziłoby do chaosu przestrzennego i do uciążliwego konfliktowego oddziaływania. Nowa funkcja będzie sukcesywnie eliminować dotychczasowe użytkowanie rolnicze.
Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne gminy obejmuje określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając przeznaczenia terenu, linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 ustawy. Rada Gminy jest więc kompetentna do zmiany w projekcie planu miejscowego dotychczasowego przeznaczenia danego terenu oraz określić zasady gospodarowania.
Z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tej sytuacji nie można mówić o bezprawnym naruszeniu prawa własności skarżącego. Jak słusznie podniosła Rada zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zarzutu skargi dotyczącego treści § 30 ust. 1 pkt 4 projektu planu nie można było uznać za zasadny, gdyż przyjęty zapis, aczkolwiek wprowadza ograniczenia w swobodnym korzystaniu przez skarżącego z nieruchomości, to jednak mieści się ono w granicach zwanego doktrynalnie władztwa planistycznego.
W ocenie Sądu nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Wójta Gminy R. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezachowanie miesięcznego terminu do rozpatrzenia zarzutu, gdyż termin ten ma charakter instrukcyjny i z jego naruszeniem ustawa nie wiąże negatywnych skutków.
Sąd wskazał ponadto, iż w aktach sprawy znajduje się " Prognoza Oddziaływania na Środowisko" opracowana w 2003r. dla przedmiotowego planu, obejmująca m.in. ocenę skutków ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, co czyni za nieuprawniony zarzut skargi co do braku prognozy wpływu planu na środowisko przyrodnicze.
Zdaniem Sądu, Rada Gminy R. prawidłowo przeanalizowała zarzuty skarżącego i należycie odniosła się do nich w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.G. i zaskarżając go w całości zarzucił:
- naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-dalej zwanej p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ bez wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. art. 24 § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 253 ze zm.), z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego prawnego zaskarżonej uchwały.
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z. art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 24 § 3 w zw. z art. 37 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia
- art. 151.p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez,organ, art. 18 § 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa termin do rozpatrzenia zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1.p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 1 § 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego;
- naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1.p.p.s.a., tj.: art. 18 § 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż określony w tym przepisie termin do rozpoznania zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter terminu instrukcyjnego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniósł, że uzasadnienie, zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, iż sąd dokonując oceny zaskarżonej uchwały przyjął w całości ustalenia faktyczne, jakie poczynił organ administracji rozpoznając zarzuty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te jednak wielokrotnie nie są zgodne z rzeczywistością. Po pierwsze stwierdzono, iż błędne i niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie, iż działka nazywana "ul. [...]" ma nieuregulowany stan prawny. Nieruchomość ta jest w istocie działką o numerze ewidencyjnym [...] i znajduje się we własności skarżącego oraz E.G., co wynika z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. o numerze [...]. W chwili obecnej co do tej nieruchomości toczy się postępowanie o jej zasiedzenie przez Gminę Miasta R., niemniej jednak wskazano, iż postępowanie to toczy się wbrew istniejącemu od wielu lat i utrwalonemu w księdze wieczystej stanowi prawnemu. Jest to postępowanie sztucznie wygenerowane przez Gminę Miasta R., która rości sobie prawo do mienia będącego własnością i użytkowanego przez skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest nazywanie tej nieruchomości ul. [...], bowiem jako taka nie figuruje ona w żadnych rejestrach, a jest to jedynie nazwa umowna, przyjęta przez lokalną społeczność. W istocie nie chodzi więc o poszerzenie tej ulicy ale o jej zajęcie w całości, w celu stworzenia drogi gminnej, w miejsce dotychczasowej drogi prywatnej.
Istotną okolicznością jest również to, iż jako uzasadnienie dla utworzenie tejże ulicy [...] organ powołuje konieczność zapewnienia dojazdu do działek gruntu (obecnych pól) znajdujących się za ulicą [...] w kierunku przeciwnym do ul. [...], w kierunku południowym w stosunku do ul. [...]. Tymczasem kwestia odrolnienia tych nieruchomości pozostaje jedynie w sferze projektów Gminy Miasta R., których powodzenie jest co najmniej wątpliwe, bowiem w chwili obecnej Rada Gminy R. już dwukrotnie bezskutecznie występowała o zgodę na odrolnienie tych nieruchomości do ministra właściwego do spraw rolnictwa.
Ponadto, skarżący podniósł, iż Sąd nie wziął pod uwagę okoliczności, że już podczas sesji Rady Gminy w dniu 26 marca 2008r. został zatwierdzony plan budowy osiedla po północnej stronie ul. [...], w wyniku czego niemożliwe jest w chwili obecnej kontynuowanie szlaku komunikacyjnego, w ten sposób, iż droga [KL] przecina ul. [...] i biegnie dalej na północ. Inwestycja ta (osiedle) została bowiem w całości zrealizowana w 2009r., zaś Rada Gminy odrzucając zarzuty skarżącego zaskarżoną uchwałą wiedziała, iż uzasadnienie przeprowadzenia drogi KL w tym zakresie jest nieprawidłowe, bowiem na sesji w dniu 25 lutego 2010r. podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania terenu zatwierdzając wybudowanie osiedla mieszkaniowego w okolicach ul. [...] 17.
Autor skargi kasacyjnej zaznaczył także, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały dot. wskazanych przez skarżącego okoliczności przemawiających za zbędnością utworzenia drogi KL nie odpowiada wymogowi określonemu w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało pominięte przez sąd administracyjny oceniający prawidłowość zaskarżonej uchwały. Organ bowiem w żaden sposób nie odniósł się do powoływanych przez skarżącego okoliczności. W żadnej części uzasadnienia organ nie odniósł się także do argumentów skarżącego, kwestionujących prawidłowość usytuowania drogi z uwagi na przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wymagane odległości pomiędzy skrzyżowaniami.
Uzasadnienie uchwały zdaniem skarżącego nie uwzględnia również alternatywnych rozwiązań przeprowadzenia nowoprojektowanej drogi, co w ocenie skarżącego nie spełnia wymogów ustawowych. Ponadto, skarżący zaznaczył, że organ nie odniósł się też do zarzutów dotyczących sprzeczności wyłożonych projektów planu zagospodarowania przestrzennego z opracowanym studium. Mianowicie w studium zagospodarowania przestrzennego planowane jest połączenie ul. [...] we wsi [...] z ul. [...]w F.N., podczas gdy w projekcie planu ul. [...] ma się łączyć z ul. [...] (stanowiącą drogę prywatną).
W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Rada Gminy, jako jeden z podstawowych argumentów uzasadniających konieczność przeprowadzenia zamierzonych zmian wskazuje konieczność zapewnienia potrzeb komunikacyjnych dla mieszkańców społeczności lokalnej. Takie działanie organu powoduje, iż nie jest realizowany podstawowy cel środka ochrony w postaci zarzutu, którym jest ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. W takiej sytuacji Rada Gminy ma szczególny obowiązek uzasadnienia ingerencji w prawo własności w świetle projektowanego planu, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutów musi być szczególnie wnikliwe i staranne, wskazywać jakie przepisy i reguły zadecydowały o przyjęciu określonych rozwiązań i co przesądziło o niemożności zastosowania innych; alternatywnych rozwiązań. Tymczasem Rada jako zasadniczo jedyny powód rozwiązań planistycznych wskazuje konieczność zapewniania przyszłych potrzeb komunikacyjnych terenów przewidywanych pod przyszłą zabudowę, zaś w żadnej części uzasadnienia nie odnosi się do interesów indywidualnych. W uzasadnieniu jak zaznaczono brak jest w szczególności odniesienia się do tych twierdzeń zarzutów, które kwestionują celowość utworzenia drogi z uwagi na fakt, iż wpłynie to w sposób znaczny na stosunki własnościowe i doprowadzi do powstania szeregu niewielkich powierzchniowo działek, które z każdej strony będą ograniczone ulicą.
Tym samym organ podejmując działania planistycznej jak również rozpoznając zarzuty pominął w zupełności indywidualne interesy właścicieli nieruchomości.
Powyższe braki uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie zostały jednak dostrzeżone przez sąd administracyjny, który wskazał, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały odpowiada prawu. W szczególności wątpliwości budzi stanowisko sądu, iż proponowane rozwiązanie w zakresie układu komunikacyjnego jest optymalne, bowiem tylko w ten sposób możliwe jest skomunikowanie określonych działek budowlanych z drogą publiczną, a nadto jest to działanie racjonalne. Twierdzenie to, jest o tyle błędne, iż po pierwsze organ nie rozważył alternatywnego wariantu przeprowadzenia drogi wskazanego przez skarżącego.W związku z tym trudno przyjąć, iż proponowane rozwiązanie jest optymalne, bez rozważenia innych możliwych rozwiązań komunikacyjnych. Ponadto nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem sądu, iż rozwiązanie to jest również racjonalne, bowiem w wyniku utworzenia drogi KL oraz poszerzenia ul. [...] w istocie powstaną cztery ulice (poza istniejącą ul. [...] i ul. [...]), umiejscowione w niewielkich odległościach od siebie i prowadzące w tym samym kierunku tj. w kierunku południowym od ul. [...]j. Z uwagi na powyższe istniejące dotychczas drogi gminne, ul. [...] i ul. [...] w zupełności zapewniają prawidłową komunikację z terenami położonymi po południowej stronie ul. [...].
W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest także ustosunkowania się organu do przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), możliwości zastosowania wariantu mniejszej szerokości ulicy Rzemieślniczej, co w kontekście powołanych wyżej uwag skutkuje naruszeniem art.24 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dodatkowo, skarżący zaznaczył, iż na działce nr [...] (ul. [...]) znajduje się budynek mieszkalny nie oddany do użytku, który jest tak umiejscowiony, że realizacja zamiaru poszerzenia ul. [...] spowoduje, iż budynek ten będzie znajdował się w odległości mniejszej niż 10m od nowoprojektowanej ulicy. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jak zaznaczono organ, jako podstawę § 30 ust. 1 pkt 4 projektu planu zagospodarowania przestrzennego powołuje art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Tak więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje na błędne przepisy ustawy, co mogło być wynikiem omyłki w samej treści uzasadnienia ale de facto właśnie te niewłaściwe przepisy posłużyły do uchwalenia postanowienia § 30 ust. 1 pkt 4 projektu planu. Powyższe zdaniem skarżącego przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej uchwały bowiem oparcie rozstrzygnięcia zarzutów na przepisach, które nie znajdują zastosowania w sprawie oraz uzasadnienie-uchwały, poprzez zacytowanie treści tych przepisów w sposób rażący narusza art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że błędnie zacytowany przepis ma swój odpowiednik w art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże w ocenie skarżącego, samo w sobie nie może to skutkować uznaniem, iż zaskarżona uchwała w tym zakresie jest prawidłowa. Nie zmienia to bowiem faktu, iż z prawnego punktu widzenia organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązujących w dacie orzekania przepisach, co stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego zarząd rozpatruje w terminie nie dłuższym niż miesiąc protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu, skarżący wskazał, iż rozpoznanie przez Zarząd Gminy R. zarzutów do projektu Planu w terminie miesiąca jest bezwzględnym wymogiem, jaki musi zostać spełniony aby można było mówić o zachowaniu przepisów proceduralnych w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, fakt, iż zarzuty nie zostały rozpoznane w tym terminie, bowiem zarzuty do planu zagospodarowania przestrzennego zostały wniesione w dniu 7 października 2003r., zaś zaskarżona uchwała datowana jest na dzień 30 kwietnia 2009r., będzie stanowił bezwzględną przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Gminy R., co jednoznacznie wynika z treści art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast wskazaną w zaskarżonym wyroku wykładnię, iż termin, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 8 jest terminem instrukcyjnym skarżący uznał za błędną. Akceptując więc treść zaskarżonej uchwały, pomimo, iż została ona wydana z naruszenie art. 18 ust.1 pkt 8 cytowanej ustawy, sąd administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który miały wpływ na wynik sprawy.
Skarżący podniósł, iż Rada Gminy w tej sprawie naruszyła art. 1 § 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego gdyż, rozwiązania przyjęte przez Gminę R. nie mają racjonalnego uzasadnienia, jak również nie stanowią optymalnego rozwiązania dla układu komunikacyjnego tego terenu, co z kolei skutkuje tym, iż w zupełnie nieuzasadniony sposób Gmina wkracza w sferę uprawnień właścicielskich skarżących.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie wskazując na niezasadność tych zarzutów.
Na rozprawie i w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2010r. pełnomocnik skarżącego wskazał,iż wadliwie wskazał w petitum kasacji przepis art. 18 ust. 1 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zamiast prawidłowego przepisu art. 18 ust 2 pkt. 8 tej ustawy i dlatego też w tym zakresie sprostował skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim odnoszą się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego poprzez błędną wykładnię co nakazuje w pierwszej kolejności odnieść się do tego ostatniego zarzutu.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na błędną wykładnię art. 18 ust. 1 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm.) zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na uznaniu, że określony w tym przepisie termin do rozpoznania zarzutów ma charakter terminu instrukcyjnego. Następnie na rozprawie i w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2010r. sprostowano ten zarzut wskazując, że dotyczy on art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślić w tym miejscu jednakże należy, iż niedopuszczalne jest prostowanie zarzutów skargi kasacyjnej po upływie terminu trzydziestu dni przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej a taki przypadek miał miejsce w tej sprawie. Pełnomocnik skarżącego wskazując na przepis art. 18 ust. 1 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał na nieistniejący w tej ustawie przepis prawa materialnego a to już czyniło zarzut błędnej wykładni takiego przepisu niezasadnym.
Jednakże niezależnie od tej wadliwości skargi kasacyjnej podkreślić należy, że nawet gdyby zarzut ten określono tak jak w piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2010r., iż dotyczy on art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to również nie byłby on usprawiedliwiony. Sąd ustosunkował się do tego zarzutu bowiem w jednym fragmencie uzasadnienia kasacji powołano prawidłowo tę podstawę zarzutu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie terminów o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protest i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu.
Z dyspozycji tej normy wynika obowiązek rozpoznania wniesionych do projektu planu zarzutów i protestów co powinno być dokonane w terminie nie dłuższym niż miesiąc. W rozpoznawanej sprawie ponad wszelką wątpliwość rozpoznano zarzuty skarżącego do planu lecz uczyniono to po upływie wskazanego terminu jednego miesiąca, tym samym w ocenie skarżącego jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutów. Taki pogląd skarżącego nie może zostać uznany za prawidłowy. Przede wszystkim, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje zarząd gminy do wykonania określonych tam czynności ale względem rady gminy i termin, o którym tam mowa ma charakter instrukcyjny. Niezachowanie tego terminu nie jest bezczynnością organu - porównaj postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 1999r. sygn. akt IV SAB 64/99 publikowany w zbiorze Lex nr 48714. Pogląd ten jest w pełni akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie. Tym samym odmienne stanowisko prezentowane w we wcześniejszym postanowieniu NSA z dnia 22 października 1998r. sygn. akt IV SAB 41/98, na które powołuje się skarżący nie zasługuje na uwzględnienie tym bardziej, że nieważność z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym dotyczy naruszenia procedury z art. 18 cytowanej ustawy, a to należy wyłącznie wiązać z nierozpoznaniem zgłoszonego zarzutu a nie z przekroczeniem terminu jego rozpoznania. W tej sprawie nie naruszono procedury z art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gdyż rozpoznano wniesione zarzuty w formie zaskarżonej uchwały. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji przedstawił błędną wykładnię art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto podniesione w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przystępując do rozpoznania tych zarzutów zauważyć należy, iż zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu.
O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy). Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek tej sytuacji z tymi normami prawa, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie strony i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić bądź nie złożony zarzut. Wymóg przedstawienia uzasadnienia w takiej uchwale zmusza radę do przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut czyli do postępowania wyjaśniającego. Należy w takiej sytuacji wytłumaczyć dlaczego naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia nie ma wpływu na zmianę projektu.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2009r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd przeprowadzając kontrolę takiej uchwały pod względem jej zgodności z prawem może albo oddalić wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej zwanej p.p.s.a uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie lub też stwierdzić jej nieważność w całości lub w części na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. (w przypadku, gdy nie upłynął jeszcze rok od daty jej podjęcia).
Sąd dokonując kontroli legalności takiej uchwały władny jest zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym badać kwestie odpowiedniej formy w jakiej odrzucono zarzuty a więc w formie uchwały, ewentualnie Sąd może się wypowiadać co do niepełności czy też braku jej uzasadnienia lub nieprawidłowości doręczenia takiej uchwały. Przede wszystkim jednak Sąd nie może rozważać samej zasadności odrzucenia zarzutu. To granice kryterium legalności sprawiają, że Sąd administracyjny nie może wkraczać w celowość czy słuszność działania administracji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 31 sierpnia 1998r., IV SA 695/98, ONSA 2000, nr 1, poz.
- dominuje pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przejawiającego się w naruszeniu konkretnego przepisu prawa materialnego. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut nastąpiło, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Pogląd ten odnosi się bezpośrednio do sytuacji, w której przedmiotem skargi jest uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu. Z takim właśnie przypadkiem działania rady gminy zgodnym z prawem w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego mamy do czynienia w tej sprawie, zatem nieuwzględnienie zarzutów nie naruszało prawa.
Poza tym, ingerencja w sferę prawa własności jeżeli już następuje musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniała ona gminę, do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak - to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę na w/w uchwałę w przedmiocie zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co potwierdził również Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżony akt ma właściwą formę uchwały, że zawiera ona wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zamieszczone na 7 stronach a sposób jej doręczenia nie budzi zastrzeżeń. Uzasadnienie faktyczne i prawne zawiera wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji skarżącego w kontekście planowanych rozwiązań planistycznych. Jak potwierdził to Sąd pierwszej instancji projektowane zapisy planu nie uniemożliwiają skarżącemu dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, zaś przyjęte rozwiązania w zakresie poszerzenia istniejących ulic są działaniem racjonalnym, służą bowiem polepszeniu komfortu poruszania się ulicą i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dla bezpieczeństwa użytkowników drogi winna ona mieć odpowiednie parametry dopuszczone prawem, na które w odniesieniu do projektowanych ulic powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Ponadto w ocenie Sądu Rada Gminy wykazała, że projektowane rozwiązania w zakresie układu komunikacyjnego są optymalne, zważywszy, że tylko w ten sposób możliwe jest skomunikowanie określonych działek budowlanych z drogą publiczną odpowiadającą obowiązującym przepisom
Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 24 § 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 1 § 2 w związku z art. 2 w związku art. 4 § 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. Niewątpliwie przekroczenie granic władztwa planistycznego występowałoby w sytuacji, gdy wobec nieruchomości skarżącego przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność, i byłoby to uzasadnione okolicznościami, które pozostawałby w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania odmienności tych terenów. Z takim przypadkiem jednakże nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Nieusprawiedliwiony jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, naruszenia przez organ art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o planowaniu przestrzennym. Jak już wyżej wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia rozpoznanie wniesionego zarzutu po upływie miesięcznego terminu instrukcyjnego nie naruszało wskazanej wyżej normy prawa materialnego. Tym samym nie mogła to być przesłanką uwzględnienia skargi na przedmiotową uchwałę.
Nieusprawiedliwiony jest także kolejny zarzut kasacji a to dot. naruszenia art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 24 § 3 w związku z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wskazanie błędnej podstawy rozstrzygnięcia.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano prawidłowe unormowania a to art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z tej ostatniej normy wynikało zastrzeżenie stosowania dotychczasowych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jeżeli do opracowywanego planu, przed dniem 11 lipca 2003r. podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu zastosowanie miały przepisy ustawy dotychczasowej.
Natomiast Rada Gminy w zaskarżonej uchwale odnosząc się do zarzut dotyczącego uniemożliwienia rozbudowy dotychczasowych budynków bez zmiany dotychczasowego ich przeznaczenia (zawartego w treści § 30 ust.1 pkt. 1 projektu planu) wskazała na uregulowanie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to już zdaniem skarżącego winno przesądzać o wadliwości niniejszego postępowania w zakresie błędnej podstawy rozstrzygnięcia.
Taki wniosek w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest całkowicie nieuprawniony. W tej sprawie niewątpliwym jest, że procedowano według przepisów dotychczasowych albowiem świadczy o tym już to, że rozpoznawano zarzuty do projektu planu, którego już elementu procedury planistycznej nie przewidują aktualnie obowiązujące przepisy. Wyjaśnienie przesłanek odrzucenia zarzutów zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały niewątpliwie zawierał błędne powołanie się na przepis art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamiast na tożsamy treściowo przepis art. 37 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Lecz jest to naruszenie, które nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie jest to bowiem tego rodzaju naruszenie, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim jednak trafnie wyjaśniono w zaskarżonej uchwale, że projekt planu docelowo przewiduje dla danego terenu funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dlatego też łączenie jej z funkcją zagrodową prowadziłoby do chaosu przestrzennego i uciążliwego konfliktowania oddziaływania. Jednakże takie zapisy planu przy uwzględnieniu treści art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, że działka skarżącego stanowiąca gospodarstwo rolne po wejściu planu w życie będzie zachowywała funkcję zabudowy zagrodowej bez możliwości rozbudowy.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ bez wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego i bez własnej oceny.
Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy inaczej nie stanowią. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zakres działania sądów administracyjnych określił art. 3 § 1 p.p.s.a, wskazując, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej do tego Sądu uchwały w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można uznać, że była to kontrola, która nie odpowiada w/w uregulowaniom. Kontrolę tę Sąd pierwszej instancji przeprowadził, wbrew zarzutom kasacji na podstawie przedstawionego materiału dowodowego, dokonując jego właściwej oceny, w szczególności mając na uwadze uwarunkowania wynikające z zaskarżonego aktu.
Nie można w takiej sytuacji uznać, iż naruszono przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.
Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem w sposób prawidłowy i przekonujący wyjaśnia przyczyny oddalenia skargi na przedmiotową uchwałę, a więc norma ta nie została naruszona.
Skarżący natomiast kwestionuje w ramach tego zarzutu, iż Sąd błędnie uznał za organem co jest ustaleniem niezgodnym ze stanem faktycznym, że ul. Rzemieślnicza ma nieuregulowany stan prawny, gdy tymczasem jest to nieruchomość skarżącego.
Okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość oceny podjętej uchwały w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne i prawo własności. Zasada ta wprawdzie statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, to jednak nie można z niej wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów publicznych terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa. Niewątpliwie respektowanie tej zasady winno mieć na względzie przeznaczanie dla realizacji celu publicznego w pierwszym rzędzie terenów należących do gminy czy Skarbu Państwa, lecz gdy nie jest to możliwe, wyznaczanie w planach również gruntów, do których tytuł mają inne podmioty. (porównaj wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 119/05 publikowany zbiór LEX nr 190989).
Dlatego też mając powyższe na uwadze wskazać należało, że gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane, bądź należące do Skarbu Państwa, lecz również grunty stanowiące własność osób fizycznych. Zatem to, iż uwzględniono ulicę [...] w planowanym układzie komunikacyjnym nie można uznać za naruszenie prawa, zaś to, iż pomiędzy Gminą i skarżącym co do tej nieruchomości prowadzono spór cywilny dotyczący zasiedzenia spornego gruntu spowodował, iż przyjęto błędnie, że nieruchomość ta ma nieuregulowany charakter. Jednakże ta okoliczność w opisanej wyżej sytuacji prawnej nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Również podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedstawione rozwiązania w zakresie układu komunikacyjnego są optymalne, pozwalające na skomunikowanie określonych działek z drogą publiczną. Poza tym, poszerzenie drogi ul. [...], ul. [...] i utworzenia nowej ul. KL uwzględnia interesy całej społeczności gminnej i jest to działanie racjonalne służące bowiem bezpieczeństwu ruchu drogowego i polepszeniu komfortu poruszania się ulicą. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie czynić zarzutu nie poczynienia w zaskarżonej uchwale rozważań co do alternatywnego rozwiązania układu komunikacyjnego skoro precyzyjnie wskazano, że ten wskazany jest optymalny przy uwzględnieniu uwarunkowań istniejącego terenu z przewidywanym przeznaczeniem innych działek.
W świetle powyższego wywodu uznać należy, iż nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
Proponowany projekt planu w ocenie wniesionych zarzutów nie wynika z nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Natomiast skarżący generalnie kwestionuje celowość wprowadzenia nowego układu komunikacyjnego, wskazując na brak racjonalności takiego rozwiązania, lecz w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanki te nie stanowią podstawy oceny w przedmiotowej sprawie. Jak już bowiem wyżej zauważono granice kryterium legalności sprawiają, iż Sądy administracyjne nie mogą wkraczać w ocenę celowości czy słuszności działań administracji.
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.