Uzasadnienie
II OSK 809 / 14
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez S. P. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na rozbudowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Burmistrz Miasta Sulejówek zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w S. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Decyzję tą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/10 uchylił decyzję organu II instancji, podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być niewątpliwe, a organ ponownie rozpoznając sprawę powinien ustosunkować się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowego ustalenia stron postępowania oraz zaprojektowania nadbudowy na bazie istniejącego budynku, który posiadał dwa okna. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Sulejówek z dnia [...] grudnia 2000 r. Jak wskazał organ, z projektu nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. wynika, że zamierzenie inwestora polegało m.in. na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o wymiar 6,80 m w kierunku południowym - do granicy z działką o nr ew. [...] i 9,00 m w kierunku zachodnim do granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto zgodnie z zatwierdzonym projektem w nadbudowie usytuowano ścianę z otworem okiennym w odległości około 2,00 m od granicy działki nr ew. [...]. Istniejący budynek mieszkalny przed rozbudową o podstawowych wymiarach rzutu 5,00 m x -13,50 m usytuowany był w odległości 2.00 - 2,50 m od strony północnej granicy i 4,50 m od strony zachodniej granicy działki. Natomiast rzuty (fundamentów, parteru i poddasza) wskazują, iż projektowana rozbudowa w kierunku zachodnim od istniejącego budynku mieszkalnego wynosi 3,80 m. Istnieje, zatem rozbieżność danych zawartych w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym, tj. niezgodność wymiarów projektowanej rozbudowy przedstawionej na projekcie zagospodarowania działki z wymiarami poszczególnych rzutów. W dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm. – zwane dalej rozporządzeniem z dnia 14 grudnia 1994 r.). Oceniane pozwolenie na budowę dopuściło rozbudowę obiektu w odległości ok. 2,00 m od granicy z sąsiednią działką ze ścianą z otworem okiennym, co w sposób oczywisty narusza §12 ust. 4 i 6 ww. rozporządzenia. Naruszenie to z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu organ uznał za rażące naruszenie prawa, obligujące do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie w ocenie organu, badana decyzja Burmistrza Sulejówka nie jest obarczona żadną inną kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.
Odwołania od powyższej decyzji złożyły B. K. oraz M. K. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Sulejówek z dnia [...] grudnia 2000 r. Zdaniem organu odwoławczego, badana inwestycja narusza warunki techniczne, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje rozbudowę istniejącego budynku w granicy z działką nr ew. [...] oraz 2 m od granicy z działką nr ew. [...], gdzie przewidziano ścianę z otworem okiennym, co jest niezgodne z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/10, organ powinien ustosunkować się do zarzutu skarżącej dotyczącego zaprojektowanej nadbudowy na bazie istniejącego już budynku, który posiadał dwa okna. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że w ścianie spornego budynku usytuowanej w odległości 2,00 m od granicy z działką nr ew. [...] na parterze budynku, znajduje się już otwór okienny. Ponadto przed dniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na poddaszu istniejącego budynku parterowego w ścianie skierowanej w stronę działki nr ew. [...], istniał niewielki otwór okienny. Zatem z uwagi na zaprojektowanie otworu okiennego w miejsce już istniejącego "małego" otworu okiennego oraz w kontekście istniejącego w parterze otworu okiennego, organ odwoławczy uznał, że projektowany otwór okienny nie stwarza nowych uciążliwości bądź zagrożeń względem właścicieli działki nr ew. [...]. Za bez znaczenia uznał z kolei organ II instancji kwestię braku klauzuli ostateczności na decyzji Burmistrza Miasta Sulejówek z dnia [...] lutego 2000 r., skoro przepisy nie przewidują procedury stwierdzania ostateczności decyzji administracyjnych. Nadto decyzja ta nie jest obarczona żadnymi innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniosła S. P., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, błędne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie na charakter postępowania nieważnościowego oraz przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w ar. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołując się następnie do § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. jest niezgodna z tym przepisem. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jego treść jest jednoznaczna, a stosowanie tej normy nie wymaga wykładni i tym samym nie ulega wątpliwości, że jego naruszenie ma charakter rażący. Organ powinien natomiast przeanalizować, czy naruszenie tego przepisu wywołało skutki społeczno – ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. W szczególności Sąd wskazał, że dopuszczenie sposobu zagospodarowania nieruchomości niezgodnego z obowiązującym prawem może ograniczać w przyszłości prawo do zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej. Organ, badając stopień ograniczenia zabudowy, powinien wziąć pod uwagę przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie regulującym: usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (w szczególności § 270 i n. rozporządzenia). Badając tę kwestię organ powinien mieć również na uwadze wielkość działki sąsiedniej, co w sposób bezpośredni wpływa na dolegliwość ograniczenia prawa do zabudowy. W ocenie Sądu uznanie, że zmiany te nie wywołują istotnych skutków społeczno – ekonomicznych będzie możliwe w sytuacji, gdy ograniczenie prawa do zabudowy będzie nieistotne. Natomiast okoliczność, że w ścianie od strony działki o nr ew. [...] w części parterowej budynku istnieje okno oraz że pierwotnie na poddaszu w miejsce, którego nadbudowano piętro również było niewielkie okno nie są wystarczające dla ustalenia tych skutków jako rażącego naruszenia prawa. Organ powołując się na istniejącą zabudowę, która w jego ocenie niweluje negatywne skutki dokonanej następnie rozbudowy i nadbudowy niezgodnie z prawem, powinien również zbadać, czy budowa ta powstała zgodnie z przepisami. W przeciwnym razie ustalenie organu o braku rażącego naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. może sankcjonować niezgodne z przepisami umiejscowienie otworów okiennych w ścianie zbliżonej do granicy na 2 m zarówno na parterze, jak i na poddaszu.
Organ wskazał również, że zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 1 września 2010 r., którym w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej jako P.p.s.a.) jest związany, winien ustosunkować się do "zarzutów skarżącej dotyczących (...) zaprojektowania nadbudowy na bazie istniejącego już budynku, który posiadał już dwa okna". Jak zaznaczył jednak Sąd pierwszej instancji, zobowiązując organ do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej, w wyroku tym w żadnym wypadku nie związano organu w zakresie wynikających z powyższych rozważań wniosków. W szczególności nie wynika, aby Sąd przesądził, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Obowiązek organu określony w ten sposób polegał jedynie na całościowym odniesieniu się do stanowiska zajętego przez jedną ze stron w toku postępowania.
Jako niezasadny ocenił z kolei Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. W szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tym samym jej brak na decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi uchybienia. Organ miał obowiązek ustalić, czy decyzja ta jest ostateczna. Ustalenie to wynika natomiast już z odstępu czasowego między wydaniem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ([...] lutego 2000 r.), a decyzją Burmistrza Sulejówka ([...] grudnia 2000 r.).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 i art. 200 tej ustawy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły B. K. i M. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W skardze kasacyjnej B. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że wymieniony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jego treść jest jednoznaczna a zastosowanie nie wymaga wykładni i jego naruszenie ma charakter rażący w sytuacji, gdy jak każdy przepis podlega wykładni i subsumpcji,
- naruszenie przepisów prawa "§ 270 i następne" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż ma ono zastosowanie z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i ograniczenie w przyszłości prawa do zabudowy sąsiedniej nieruchomości, w sytuacji gdy kwestionowane rozporządzenie nie istniało w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę,
- rażące naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakim przepisom proceduralnym określonym w K.p.a. uchybił organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W skardze kasacyjnej M. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że wymieniony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, jego treść jest jednoznaczna, a zastosowanie nie wymaga wykładni i jego naruszenie ma charakter rażący w sytuacji, gdy jak każdy przepis podlega wykładni i subsumcji,
- naruszenie przepisów "§ 270 i następne" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż ma ono zastosowanie z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i ograniczenie w przyszłości prawa do zabudowy sąsiedniej nieruchomości w sytuacji, gdy kwestionowane rozporządzenie nie istniało w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę,
- rażące naruszenie przepisów postępowania art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 939/10 w zakresie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, co doprowadziło do wskazania przez Sąd w aktualnym wyroku nowego kierunku kontroli postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ i przekroczenia uprawnień ustrojowych i zakresu kompetencji, co jest niedopuszczalne,
- rażące naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 przez bezpodstawne przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakim przepisom proceduralnym określonym w K.p.a. uchybił organ - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obie, wniesione w sprawie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Oceniając wniesione kasacje w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, iż podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/10 stanowiło ustalenie, że decyzja organu II instancji opiera się na innych przesłankach i na innej podstawie prawnej niż decyzja pierwszoinstancyjna, a także na wskazaniu, że ustalenie podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe, a organ odwoławczy powinien ustosunkować się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowego ustalenia stron postępowania oraz na wskazaniu na zaprojektowaną nadbudowę na bazie istniejącego już budynku, który posiadał już dwa okna. Podstawę uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji zaskarżonym wyrokiem stanowiło zaś uznanie Sądu pierwszej instancji, iż uzupełnienie materiału w zakresie wskazanym w uprzednio wydanym wyroku wymagało przeanalizowania przez organ, czy społeczno – ekonomiczne skutki naruszenia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Porównanie obu ww. ocen prowadzi do wniosku, iż zdaniem Sądu pierwszej instancji w dalszym ciągu nie została niewątpliwie ustalona podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. nie dokonano oceny społeczno – ekonomicznych skutków ww. naruszenia. Tym samym, wbrew twierdzeniom obu kasacji, Sąd pierwszej instancji nie sformułował nowych, sprzecznych z poprzednimi ocen prawnych, ale je sprecyzował, wskazując na niewyjaśnione aspekty sprawy.
Za niesłuszne należało także uznać zarzuty naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzić trzeba, iż ocena Sądu pierwszej instancji, że ww. przepis nie wymaga wykładni dotyczyła charakteru tego przepisu, którego odtworzenie treści nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. I to stanowisko Sądu pierwszej instancji należy podzielić. Przypomnieć trzeba, iż o "rażącym naruszeniu prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Taka sytuacja ma też miejsce w przypadku oceny zachowania przez określoną inwestycję przepisów dotyczących odległości od granicy z sąsiednimi działkami, które jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, mają charakter bezwzględnie obowiązujący.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia "§ 270 i następne" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O ile racje mają skarżące kasacyjnie, że rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie udzielenia inwestorowi badanego pozwolenia na budowę, o tyle przedstawiony zarzut nie uwzględnia tego, w jakim aspekcie Sąd nakazał organom badanie warunków ustalonych w ww. przepisach. Mianowicie dotyczą one możliwości ograniczania w przyszłości prawa do zabudowy właścicielom nieruchomości sąsiednich przez realizację inwestycji objętej decyzją badaną, a więc dotyczą one skutków społeczno – gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa. Analiza możliwości tych skutków z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego, nakazuje potrzebę badania również aktualnego stanu prawnego. Pozwoli, to bowiem na ocenę zakresu tego naruszenia i ocenę skali konsekwencji, jakie wywołało wydane pozwolenie na budowę.
Nie mogły zostać także uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co prawda, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wprost, jakim normom uchybił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając kontrolowaną w sprawie decyzję, to jednak można z nich odczytać przyczyny stwierdzonej wadliwości, mianowicie konieczności oceny społeczno – ekonomicznych skutków stwierdzonego rażącego naruszenia prawa. Brak natomiast wskazania przez Sąd pierwszej instancji na takie przepisy jak art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., czy art. 80 K.p.a. nie stanowi o takim uchybieniu, które mogłoby stać się skuteczną podstawą kasacyjną. Nie ma ono, bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), skoro samo rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu obu rozpoznawanych kasacji.