Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 81/08

Uzasadnienie

II OSK 81 / 08

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu Bytomskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. o wygaszeniu decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. i uchylono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Miastku z dnia 3 lutego 1997 r. o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Miastku udzielił L. W. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego w B. przy ul. [...] na działce nr [...].

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. działając w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. W. i H. H., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. organ administracji wskazał, że zarzuty odwołujących się dotyczyły m.in. wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, a kontrole dozoru technicznego wykazały, że w obiektach Zakładu zainstalowano urządzenia niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dokonane przez inwestora "istotne odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 89, poz.414 z późn. zm. – dalej zwanej Prawem Budowlanym), to jest wstrzymanie robót budowlanych oraz wydanie decyzji określającej obowiązki, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, obligują organ administracji budowlanej do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego bez konieczności stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewoda Pomorski przekazał sprawę w części dotyczącej tego zarzutu organowi architektoniczno - budowlanemu właściwemu do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2002 r. Starosta Powiatowy w Bytowie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Miastku z dnia [...] lutego 1997 r. o udzieleniu L. W. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego. W uzasadnieniu organ administracji powołując się na treść uzasadnienia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. wskazał, iż wobec zaistniałych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36 a Prawa budowlanego był on zobligowany do uchylenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od wskazanej decyzji S. W. i H. H. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że organ błędnie zastosował art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 156 k.p.a., bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Plan ten przewidywał dla działki nr [...] zagospodarowanie jej na cele usług nieuciążliwych dla sąsiadów, w tym handlu, gastronomii, administracji i innych usług, a dominującą funkcją wynikającą z planu dla tego terenu była funkcja mieszkaniowa oznaczona symbolem "TM".

Ponadto decyzja o pozwoleniu na przebudowę dotyczyła Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego, podczas gdy w rzeczywistości zezwalała ona właścicielce na nadbudowę obiektów i ich rozbudowę. Skarżący wskazali, że L. W. dokonała rozbudowy i nadbudowy obiektów w warunkach samowoli budowlanej, gdyż użytkowała trzy obiekty oznaczone w projekcie technicznym literami A, B, C. W obiekcie oznaczonym literą C właścicielka kontynuowała usługi ślusarskie. Natomiast pozostałe obiekty oznaczone literami A i B przeznaczone były na cele magazynowe. Po dokonanej rozbudowie i nadbudowie właścicielka przeniosła produkcję do obiektów oznaczonych literami A i B dotychczas wykorzystywanych na cele składowe.

W ocenie skarżących, w następstwie wadliwego postępowania organów obok ich domów mieszkalnych powstały obiekty uciążliwe o charakterze produkcyjnym w stopniu zagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z powodu swojej wadliwości nie powinna być uchylona, lecz właściwy organ administracji winien stwierdzić jej nieważność.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 163 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dnia 16 sierpnia 2002 r. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż kwestionowana przez skarżących zgodność zamierzenia inwestycyjnego L. W. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przesądzona została ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] grudnia 1996 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż dokonanie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i podjecie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego działań w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego obliguje organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego.

S. W. i H. H. wnieśli skargę na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę dotknięta jest wadą nieważności, albowiem decyzja wydana została dla osoby, która nie jest właścicielem terenu, czym naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzji tej nie doręczono tez skarżącym. Ponadto organ wydając pozwolenie na przebudowę nie zbadał zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, czym naruszono art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (sygn. akt II SA/Gd 759/03). W opinii Sądu z przepisów Prawa budowlanego nie wynika, by przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 było wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji w trybie art.

51. Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem - tak jak uczynił to w sprawie - ograniczyć się do ustalenia faktu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, lecz powinien dokonać samodzielnie ustaleń świadczących o zaistnieniu przesłanek z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z art. 75 k.p.a. Sąd wskazał ponadto, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy budowa została już zakończona. Wniosek taki Sąd wywiódł z art. 37 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym konsekwencją uchylenia pozwolenia na budowę jest konieczność uzyskania przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z przepisu tego artykułu wynika zatem, że celem art. 36a ust. 2 jest wskazanie inwestorowi, że roboty budowlane nie mogą być dalej prowadzone z uwagi na brak pozwolenia na budowę. Stosowanie tego przepisu w sytuacji ukończenia budowy jest więc niecelowe. Organ administracji zaniechał dokonania ustaleń dotyczących etapu realizacji inwestycji, a z twierdzeń skarżącego H. H. wynikało, że roboty budowlane zostały zakończone jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził także, że w sytuacji, w której skarżący złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpatrzony decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji wcześniej, bo dnia [...] sierpnia 2002 r., a więc przed zakończeniem postępowania o stwierdzenie nieważności było niezgodne z prawem, bowiem organ w takim przypadku powinien był zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu tegoż wyroku wskazano również, że przedmiotem oceny zgodności z prawem była wyłącznie decyzja w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd nie badał legalności decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo-Produkcyjnego, jej wzruszenie mogło bowiem nastąpić w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bądź wznowienie postępowania. Sąd podkreślił, iż podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostały prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czewrca 2004 r. (sygn. akt IV SA 5256/02 i 5257/02).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta Bytowski na mocy art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. o pozwoleniu na budowę obejmującej przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo-Produkcyjnego w B.. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzono odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z dnia 3 lutego 1997 r. projektu budowlanego. Podczas oględzin przeprowadzonych dnia 25 maja 2006 r. stwierdzono, że roboty budowlane nie są zakończone, a zgodnie z oświadczeniem inwestora nie były one prowadzone od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to jest od dnia 8 maja 2001 r. Organ stwierdził ponadto, że jest wykonalna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazująca rozbiórkę obiektu. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się więc bezprzedmiotowa co oznacza, że należało stwierdzić jej wygaśnięcie.

W odwołaniu złożonym przez S. W. i H. H. wnieśli oni o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazując, że stan faktyczny (ustalenia podczas oględzin) jest niezgodny z prawdą. Zarzucili również, że organ przeoczył fakt, że właścicielka zakładu zakończyła przebudowę i rozbudowę obiektu budowlanego, w którym trwa produkcja mimo braku zgody na użytkowanie.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. i uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Miastku z dnia 3 lutego 1997 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. zostało zakończone, a prawomocny wyrok wykluczył tę drogę postępowania w celu wyeliminowania pozwolenia na budowę. Przesłanki wyeliminowania decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. nadal istnieją i należą do nich odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem organu wyrok z 9 listopada 2005 r. nie przekreśla sposobu wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę drogą jej uchylenia na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego. Wyrok ten zobowiązał jedynie organy do zbadania przesłanek zastosowania tego artykułu, jak również do wstrzymania się od orzekania do chwili zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro istnieją przesłanki wyeliminowania decyzji, a art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego obliguje organ do uchylenia decyzji, to zdaniem Wojewody ten tryb jest właściwy. Wojewoda Pomorski uchylił również decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Miastku z dnia [...] lutego 1997 r., co stanowi orzeczenie co do istoty po uchyleniu decyzji (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

H. H. wniósł skargę do Sądu na powyższą decyzję domagając się uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Bytowskiego. Skarżący stwierdził, że wyrok z dnia 9 listopada 2005 r. obligował organ do wydania decyzji o zaniechaniu robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części, a ponadto wskazał, iż organy nie wykonały decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującej rozbiórkę obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż kontrolowana w przedmiotowej sprawie decyzja zgodna jest z żądaniem skarżącego. Organ bowiem wyeliminował z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą przebudowę Zakładu Ślusarstwa Usługowo - Produkcyjnego w B. przy ul. [...] na działce nr [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący bezzasadnie podnosi, że istnieją możliwości jednoczesnego rozpoznawania spraw należących do właściwości dwóch różnych organów administracji publicznej. Inną bowiem sprawą jest sprawa architektoniczno - budowlana, którą rozpatrują organy architektoniczno - budowlane (starosta, wojewoda), a inną sprawa z zakresu nadzoru budowlanego, którą rozpoznają powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i właściwy wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Sąd w tej sprawie mógł zatem rozpoznać wyłącznie skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. W skardze natomiast zarzuca się, że nie uwzględniono spraw związanych z wyrokami sądu administracyjnego dotyczącymi rozstrzygnięć wydanych przez organ nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda Pomorski dokonał interpretacji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r. II SA/Gd 795/03 korzystnie dla strony skarżącej przyjmując, że są podstawy z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane do uchylenia pozwolenia na budowę. Wyrok z dnia 9 listopada 2005 r. nakazał poczynić ustalenia co do trwania budowy. Wojewoda uznał, że są podstawy, by przyjąć, iż roboty trwają, a istotne odstępstwa od budowy pozwalają na uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, iż niewątpliwie skarżący zasadnie podnosi, że decyzja w tej materii nie zawiera przekonującego uzasadnienia. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, ale zdaniem Sądu nie daje ono podstaw do uznania, że w ten sposób naruszone zostało prawo skarżącego w stopniu, jaki prowadziłby do uwzględnienia skargi. Wprost przeciwnie, skarżący uzyskał to, o co wnosił.

Nie mógł uzyskać wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu jej nieważności (rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ prawomocnie oddalono jego skargę od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności), a uzyskał to w ten sposób, gdyż została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Gdyby skargę wniosła L. W. (inwestor), to sprawa miałaby inny przebieg, gdyż decyzja organu pozbawia ją uprawnień, jakie wynikały z decyzji o pozwoleniu na budowę. Inaczej jest w sytuacji, gdy skargę wnosi jedynie strona, która domaga się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a sąd administracyjny stwierdzi (jak w niniejszej sprawie) wady decyzji w postaci naruszenia prawa. Wówczas stronę skarżącą chroni treść art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji uznając, że zaskarżona decyzja jest dla skarżącego korzystna, nie narusza jego prawa i mimo, że dostrzegł w niej naruszenie prawa, to jednak nie w takim stopniu, by mogło ono prowadzić do uznania, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. H. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. 1. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36a ust. 2 Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo że przywrócenie stanu zgodnego z prawem poza uchyleniem decyzji organu I instancji oraz orzeczeniem o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało nadto zobligowania organu do wydania decyzji o zaniechaniu robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd wnioskowanych przez skarżącego dowodów uzupełniających z dokumentów, choć było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących niniejszej sprawy i jednocześnie nie powodowało to nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie przepisu art. 134 §2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż zapadła w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji oraz przedmiotowy wyrok utrzymujący ją w mocy są dla skarżącego korzystne i nie naruszają jego praw, choć przeczą temu okoliczności niniejszej sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku i o zasądzenie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy za wykonane w niniejszej sprawie zastępstwo prawne.

W uzasadnieniu wniesionej kasacji strona skarżąca wskazała, iż uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bez jednoczesnego zobligowania organu do wydania decyzji o zaniechaniu robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części stanowi naruszenie wytycznych zawartych w wyroku wydanym w dniu 9 listopada 2005 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 759/03, które wiązały nie tylko organy administracyjne, ale również niniejszy Sąd. Skarżący tym samym nie może zgodzić się z twierdzeniem, iż obecnie jedynie organ nadzoru budowlanego może ingerować w sprawy związane z realizacją przedmiotowej inwestycji i to wyłącznie w oparciu o przepisy art. 50 i następne Prawa budowlanego.

Sąd w niniejszej sprawie winien był bowiem uwzględnić wszystkie obowiązujące decyzje i wyroki zapadłe w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności pozostałą w obrocie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytowie z dnia [...] czerwca 2001 roku nakazującą inwestorowi przedmiotowego obiektu doprowadzenie realizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z jednoczesnym nakazaniem rozbiórki całego obiektu lub jego części w przypadku niewykonania nałożonego tą decyzją obowiązku. Pominięcie przez organ II instancji tej okoliczności oraz następnie zaaprobowanie takiego stanowiska przez Sąd doprowadziło w istocie do sytuacji, w której Sąd w jakikolwiek sposób nie odniósł się do aktualnie obowiązującego w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy stanu prawnego, jak również nie dokonał jego weryfikacji w oparciu o istniejący w sprawie stan faktyczny, co spowodowało, iż pomimo wydania orzeczenia zgodnego z żądaniem skarżącego cel niniejszego postępowania nie został osiągnięty, a usankcjonowany został jedynie stan niezgodny z obowiązującym prawem i orzeczeniami zarówno organów administracji, jak też wyrokami.

Zdaniem autora kasacji uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę bez jednoczesnego zobligowania organu do wydania decyzji o zaniechaniu robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części stworzyło sytuację, w której decyzja ta, która nie nadaje się do wykonania pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rzeczywiste ukształtowanie stanu faktycznego oraz stwarza jedynie pozory przywrócenia stanu zgodnego z prawem i osiągnięcia celu niniejszego postępowania, a to powoduje, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przez Sąd przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, iż w uzupełnieniu wywiedzionej skargi wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 759/03 z dnia 9 listopada 2005 roku, w sprawie II SA/Gd 1971/02 z dnia 9 sierpnia 2005 roku oraz w sprawie II SA/Gd 1208/03 z dnia 4 kwietnia 2006 roku. Dowody te zostały przez skarżącego zgłoszone na okoliczność tego, iż uchylenie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Miastku w dniu 3 lutego 1997 roku w trybie przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym i sądowym zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym w dniu 9 listopada 2005 roku w sprawie II SA/Gd759/03. Kwestia ta miała tym samym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z punktu widzenia oceny, czy sprawa objęta skargą wywiedzioną przez skarżącego, dotycząca tych samych podmiotów oraz mająca za przedmiot tę samą decyzję nie została już we wskazanym postępowaniu prawomocnie rozstrzygnięta i osądzona, co prowadziłoby do stwierdzenia nieważności całego postępowania, a jakiekolwiek merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd stałoby się bezprzedmiotowe.

Brak przeprowadzenia przez Sąd wskazanych powyżej dowodów oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd do tej treści zarzutu podniesionego przez skarżącego uznać należy za naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 106 §3 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego uchylenie przez organ II instancji zarówno decyzji wydanej przez organ I instancji, jak też przedmiotowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, bez zobligowania organu do wydania decyzji o zaniechaniu robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części nie pozostanie bez wpływu na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz na treść ewentualnie następnie zapadłych w nim orzeczeń lub innych podjętych czynności, które faktycznie mogą doprowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego, chociażby już tylko poprzez sam fakt wydłużenia czasu, w jakim nastąpi przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Twierdzenie powyższe uzasadnione jest między innymi okolicznością, iż osiągnięcie w niniejszej sprawie stanu zgodnego z prawem, wobec faktu jedynie wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie spowoduje ostatecznego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie i będzie wymagało podjęcia przez skarżącego dalszych licznych czynności oraz zainicjowania kolejnych, długotrwałych postępowań tym razem przed organami nadzoru budowlanego, a to powoduje, że przedmiotowy wyrok faktycznie narusza zakaz, o którym mowa w art. 134 §2 p.p.s.a. oraz pogarsza sytuację skarżącego i narusza jego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględniania z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie w granicach wyżej określonych do rozpatrywania wniesionej skargi kasacyjnej.

Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia zarówno przepisu art. 134 §2 p.p.s.a., jak i art. 106 § 3 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podkreślił, iż niniejsze postępowanie prowadzone było w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 roku (sygn. akt II SA/Gd 759/03), którym to orzeczeniem uchylono decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. i Starosty Powiatowego w Bytowie z dnia [...] sierpnia 2002 r. Tak więc nie można zaaprobować stanowiska, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Miastku z dnia 3 lutego 1997 roku w trybie przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym i sądowym, bowiem na skutek treści wyżej wskazanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005 r. kwestia ta została poddana ponownej ocenie organów administracji, zakończonej decyzją kontrolowaną w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczono obszerne fragmenty zarówno wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., jak i przedstawiono okoliczności oraz orzeczenia dotyczące postępowania odnoszącego się do stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności w odniesieniu do decyzji z dnia [...] lutego 1997r. zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA 5256/02 i 5257/02). Zauważyć też należy, że we wniesionej kasacji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie postawiono, a w konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazaniom zawartym w tej normie uchybiono. Jeśli uwzględnić treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym do wyżej przedstawionych wyroków odniesiono się, to stwierdzić trzeba, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., przy czym uchybienie tej normie autor kasacji upatruje w braku przeprowadzenia przez Sąd wnioskowanych przez skarżącego dowodów uzupełniających z wyżej wymienionych wyroków. Istotnym jest przy tym to, że na wskazane wyżej wyroki powołał się organ odwoławczy w swej decyzji, co wniosek nazwany "uzupełniającym wnioskiem dowodowym" czyniło zbędnym.

Z kolei naruszenie art. 134 §2 p.p.s.a. skarżący upatruje w braku zawarcia w decyzji kontrolowanej "zobligowania organu do wydania decyzji o zaniechaniu robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części", a które to braki mogą zdaniem skarżącego, doprowadzić do pogorszenia jego sytuacji, chociażby już tylko poprzez sam fakt wydłużenia czasu, w jakim nastąpi przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Mówiąc inaczej skarżący oczekuje od organu, a następnie i Sądu podjęcia czynności, które w konsekwencji spowodowałyby nie tylko naruszenia prawa, ale byłoby to naruszenie o charakterze rażącym.

Mając na względzie przytoczone wyżej okoliczności nie można podzielić stanowiska skarżącego, aby zaskarżony wyrok oddalający skargę wniesioną przez skarżącego naruszał zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 §2 p.p.s.a. oraz pogarszał sytuację skarżącego i naruszał jego prawa.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim był zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdzić trzeba, iż zarzut ten jest chybiony. Uzasadniając ten zarzut kasacji skarżący wskazał, iż w kontrolowanej decyzji należało zawrzeć poza uchyleniem decyzji organu I instancji oraz orzeczeniem o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę również "zobligowanie organu do wydania decyzji o zaniechaniu robót, bądź rozbiórce obiektu lub jego części".

Stosownie do art. 36 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji kontrolowanej "Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3". Tak więc warunkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na mocy art. 36 a ust. 2 ustawy było wcześniejsze wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie decyzja oparta na tej normie wydana została w dniu 5 czerwca 2001 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zawarta w art. 36 a ustawy Prawo budowlane regulacja nie przewiduje w przypadku wydania decyzji opartej na tej podstawie materialnoprawnej, wydania rozstrzygnięć wskazanych we wniesionej skardze kasacyjnej, a tym samym nie można przyjąć, aby wnioski i zarzuty skarżącego we wskazanym wyżej zakresie były uprawnione.

Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.