Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 812/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/Gl 880/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki [...] w S. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na akt Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

Zaskarżony akt administracyjny wydano w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. Ogólne Zgromadzenie Członków Spółki [...] w S. – wskazując na art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm. – przywoływana dalej jako "u.z.w.g.") oraz § 12 ust. 1 pkt 17 statutu Spółki – postanowiło wyrazić zgodę na sprzedaż G. S.A. w S. (zwanym dalej "G.") działki gruntu o łącznej powierzchni 31801 m2, stanowiących własność Spółki, obejmujące działki [...], [...] oraz część działek [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 3 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zarząd Spółki wystąpił na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 u.z.w.g. do Burmistrza Miasta i Gminy S. (zwanego dalej "Burmistrzem") o wyrażenie zgody na sprzedaż wymienionych wyżej działek G. Do pisma załączono podjętą wcześniej uchwałę (k. 4 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości będących przedmiotem uchwały. Wskazał, że działka [...] nie figuruje w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę B. Spółka nie jest nadto właścicielem wymienionych w uchwale działek. Burmistrz zaznaczył też, że toczą się postępowania w sprawie uregulowania ich własności (k. 6 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Spółka skierowała do Burmistrza wyjaśnienia (k. 11 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Spółka ponownie wystąpiła do Burmistrza o udzielenie zgody na sprzedaż działek gruntu, zaznaczając jednocześnie, że wniosek nie obejmuje działki [...] (k. 16 akt administracyjnych).

Rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2011 r., [...] Burmistrz ponownie nie wyraził zgody na zbycie działek [...], [...], [...], [...] i [...] (k. 18 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Spółka wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie wyrażenia zgody na zbycie wskazanych we wnioskach działek (k. 21 akt administracyjnych).

W podpowiedzi na wezwanie Burmistrz zwrócił uwagę, że przekroczony został termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie znalazł podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia (pismo z dnia [...] marca 2011 r. – k. 23 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Spółka skierowała za pośrednictwem Burmistrza skargę zatytułowaną jako "skarga na bezczynność" (k. 29 akt administracyjnych).

Wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r., II SA/Gl 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2011 r., [...] obejmującego odmowę wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości (k. 53 akt administracyjnych).

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że pomimo zatytułowania skargi jako "skarga na bezczynność", jej zarzuty koncentrują się na niewłaściwym rozstrzygnięciu Burmistrza w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości należących do Spółki, stąd zakwalifikował ją jako skargę na to rozstrzygnięcie. Dalej Sąd wyjaśnił, że nie uchybiono terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym merytoryczne rozpoznanie skargi jest dopuszczalne. Przed przystąpieniem do badania legalności zaskarżonego aktu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W orzecznictwie zarysował się podział stanowisk odnośnie tego, w jakiej formie wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyraża swoje stanowisko wobec zamiaru dokonania czynności rozporządzającej względem nieruchomości stanowiącej majątek wspólnoty gruntowej.

W niektórych orzeczeniach sądy przyjmowały, że stanowisko organu przybiera postać decyzji administracyjnej, w innych natomiast stwierdzono, że działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru na działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi nie stanowi decyzji administracyjnej. Skład orzekający w wyroku II SA/Gl 306/11 przyjął za punkt wyjścia dla rozważań ostatni z wymienionych poglądów, wskazując ku temu szereg argumentów prawnych. Sąd doszedł do konkluzji, że skoro zgoda właściwego organu, o której mowa w art. 26 ust. 1 u.z.w.g., nie przybiera formy decyzji administracyjnej, a mimo to podlega kontroli sądu administracyjnego, to uznać trzeba, że stanowi ona inny akt z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu nadzoru.

Oceniając legalność zaskarżonego aktu Burmistrza Sąd (II SA/Gl 306/11) uznał, że nie może się on ostać w obrocie prawnym. Wyjaśnił, że zgoda uprawnionego organu, o której mowa w art. 26 ust. 1 u.z.w.g., stanowi szczególną formę nadzoru nad spółką powołaną do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie przesłanek wyrażenia zgody. Nie można jednak wyprowadzić stąd wniosku, że organ dysponuje swobodą w podejmowaniu decyzji dotyczącej wyrażenia zgody (lub jej odmowy) na zbycie nieruchomości. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewiduje wyraźnie innego kryterium, organ nadzoru zobligowany jest do stosowania kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez spółkę. Mając to na uwadze wskazał, że prawidłowo przeprowadzona ocena możliwości zbycia nieruchomości przez spółkę powołaną do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty powinna koncentrować się na ustaleniu, czy zamiar zbycia nieruchomości został powzięty w prawidłowym trybie, czy przedmiotem czynności prawnej będą nieruchomości wchodzące w skład wspólnoty oraz czy istnieją jakiekolwiek inne przeciwwskazania natury prawnej, które przemawiałyby przeciwko wyrażeniu zgody.

Odnosząc się merytorycznie do rozważań Burmistrza zawartych w zaskarżonym akcie Sąd uznał za błędne przekonanie organu odnośnie waloru prawnego wpisu nieruchomości należących do wspólnot gruntowych do ewidencji gruntów. Sąd przyznał, że rzeczywiście w orzecznictwie sądów dominuje pogląd, że treść ewidencji gruntów nie przesądza o prawie własności, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta. Zaznaczył jednak, że kwestia ta inaczej kształtuje się w odniesieniu do wspólnot gruntowych. Na mocy art. 11 u.z.w.g., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Z przepisu tego Sąd wyprowadził wniosek, że to właśnie treść ewidencji gruntów stanowi zasadniczy dowód, przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawa wspólnota gruntowa.

Zwrócił też uwagę, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy obszar wspólnoty gruntowej podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że potwierdza jedynie stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

W ocenie Sądu w związku z treścią art. 11 u.z.w.g. należało przyjąć, że odnośnie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. Wpis ten w świetle treści art. 18 ust. 2 u.z.w.g. musiał być przy tym dokonany w oparciu o decyzję o jakiej mowa w art. 8 pkt 1 u.z.w.g. Sąd skonkludował, że dla przyjęcia jego wiarygodności oraz podstawy ustalenia tytułu własności ujawnionych w ewidencji nieruchomości stanowiących wspólnotę nie jest zatem obecnie konieczne okazanie się przez Spółkę decyzji, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 u.z.w.g. Wymóg taki nie wynika z żadnego przepisu prawa. W uzasadnieniu wyroku II SA/Gl 306/11 skonkludowano wreszcie, że na potrzeby sprawy Burmistrz powinien wziąć pod uwagę treść aktualnych danych w ewidencji gruntów – odnośnie objętych postępowaniem nieruchomości.

Sąd wskazał dalej, że Burmistrz powinien zbadać warunki formalne konieczne dla wyrażania zgody na zbycie działki wspólnoty gruntowej. Odnośnie tego ostatniego elementu zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie uchwała Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] kwietnia 2009 r., która została podpisana przez bliżej niezidentyfikowanego przewodniczącego zebrania oraz przez protokolanta. Do uchwały tej nie dołączono żadnego dokumentu wykazującego zarówno osoby biorące udział w głosowaniu jak i jego wynik, odzwierciedlający proporcje głosów "za" i "przeciw".

Sąd stwierdził, że dokonując ponownej oceny możliwości wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości wspólnoty, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy przy podejmowaniu uchwały wspólnoty zachowany został należyty tryb postępowania. W dalszej kolejności ocenie powinny być poddane dowody, w oparciu o które wspólnota wywodzi swój tytuł prawny do nieruchomości. Dopiero po analizie tych okoliczności organ będzie mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości, opartej o kryterium legalności.

Wraz z pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Spółka uzupełniła dokumentację sprawy przesyłając wyciąg z protokołu z Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchwałę z dnia [...] kwietnia 2011 r., w trakcie której dokonano zmiany uchwały z dnia [...] kwietnia 2009 r. (w miejsce działki [...] wpisano działkę [...]) oraz wyciąg z protokołu Ogólnego Zebrania Członków z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Burmistrz odmówił Spółce wyrażenia zgody na zbycie działek oznaczonych numerami [...], [...] oraz części działek [...], [...], [...] oraz [...]. Organ wskazał na szereg nieprawidłowości związanych z liczeniem osób uprawnionych do głosowania i głosujących, rozbieżności pomiędzy treścią protokołu a samą uchwałą i kwestie dotyczące wyboru przewodniczącego. Część nieprawidłowości dotyczyła też – zdaniem Burmistrza – uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. Podsumowując organ stwierdził, że przy podejmowaniu uchwały nie został zachowany należyty tryb postępowania. Niezależnie organ zauważył też, że względem działek objętych wnioskiem o zgodę nie wydano decyzji, o której mowa w art. 8 u.z.w.g., a to także stanowi przeszkodę do wydania żądanej zgody.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Spółka skierowała pod adresem Burmistrza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 81 akt administracyjnych).

W odpowiedzi na wezwania Burmistrz dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) ponownie odmówił zgody na zbycie działek (k. 85 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Spółka skierowała za pośrednictwem Burmistrza skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie działek [...], [...] oraz części działek [...], [...], [...] oraz [...].

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 340/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność aktu Burmistrza z dnia [...] listopada 2011 r., [...] obejmującego odmowę wyrażenia zgody na zbycie działek [...], [...] oraz części działek [...], [...], [...] oraz [...]. W motywach wyroku Sąd zaznaczył na wstępie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach już raz kontrolował legalność aktu Burmistrza zbycie G. nieruchomości Spółki (wyrok II SA/Gl 306/11). Skład orzekający w sprawie II SA/Gl 340/12 podkreślił, że w poprzednim wyroku przesądzono szereg kwestii, takich jak to, że akt wyrażający zgodę na zbycie nieruchomości nie jest decyzją administracyjną i stanowi szczególną formę nadzoru nad spółką powołaną do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. W wyroku II SA/Gl 306/11 zaznaczono także, że organ nadzorujący nie dysponuje nieskrępowaną swobodą w wyrażaniu tej zgody. Jest on bowiem zobligowany do posługiwania się kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez spółkę.

Przechodząc do dalszych kwestii Sąd orzekający w sprawie II SA/Gl 340/12 zaznaczył, że u.z.w.g. nie rozstrzyga, w jakim trybie Spółka podejmuje decyzje o zbyciu nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową. Na gruncie kontrolowanej sprawy kwestia ta została jednak uregulowana w Statucie Spółki. Zgodnie z § 12 pkt 17 tego Statutu uchwały podejmowane w sprawie nabycia, zbycia, zamiany, jak i przeznaczenia na cele publiczne lub społeczne gruntu wspólnoty lub ich części należą do zakresu działania ogólnego zebrania członków Spółki. Statut nie wskazuje natomiast szczególnego trybu podejmowania tego rodzaju uchwał, a zatem powinny one zapadać – stosownie do § 11 ust. 2 Statutu – zwykłą większością głosów przy obecności przynajmniej połowy członków.

Wskazując na powyższe Sąd (II SA/Gl 340/12) stwierdził, że Burmistrz miał za zadanie w pierwszym rzędzie ustalić, czy o terminie zebrania ogólnego członków Spółki, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostali zawiadomieni wszyscy jej członkowie i czy w zawiadomieniu o tym zebraniu znajdowała się informacja, że w jego trakcie rozstrzygana będzie sprawa zbycia G. nieruchomości Wspólnoty. Ustaleń takich brak jednak w zaskarżonym akcie co powoduje, że został on wydany bez poczynienia wymaganych ustaleń faktycznych.

Sąd zaznaczył dalej, że zaakceptować należy natomiast stanowisko strony skarżącej, że jeśli na zgromadzeniu ogólnym członków Spółki nie stawiła się przynajmniej połowa jego członków uchwała mogła zostać podjęta przy zastosowaniu § 11 ust. 4 Statutu. W świetle tego postanowienia, jeżeli na zebraniu obecnych jest mniej niż połowa wszystkich członków, zebranie zwołuje się po raz drugi z tym samym porządkiem obrad, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zebrania. W ocenie Sądu warunkiem zastosowania tego przepisu Statutu w kontrolowanym postępowaniu było jednak poinformowanie członków Spółki o treści uchwał, które miały być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym członków. Odwołania się do tego rodzaju ustaleń brak jednak także w treści zaskarżonego aktu Burmistrza.

Sąd wywiódł dalej, że jeśli wszyscy członkowie Spółki zostali w prawidłowy sposób poinformowani o dwóch terminach, w jakich może się odbyć zgromadzenie ogólne oraz o treści uchwał, jakie mają być rozpatrywane w trakcie tego zgromadzenia - to wówczas w świetle postanowień statutu bez znaczenia dla ważności podjętej uchwały jest liczba osób biorących udział w głosowaniu, jeśli to głosowanie ma miejsce w trakcie odbywającego się w drugim terminie zgromadzenia ogólnego. Uchwała taka zostaje bowiem przyjęta zwykłą większością głosów osób biorących udział w glosowaniu.

W dalszej części wyroku Sąd odniósł się do kwestii ustalenia statusu gruntów objętych zgodą. Zaznaczył, że zagadnienie braku przedłożenia decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 u.z.w.g. zostało omówione i przesądzone w prawomocnym wyroku II SA/Gl 306/11, gdzie wskazano, iż w odniesieniu do wspólnot gruntowych treść wpisu do ewidencji gruntów stanowi zasadniczy dowód przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawo wspólnota gruntowa.

W konkluzji orzeczenia (II SA/Gl 340/12) Sąd wskazał, że rozpatrując wniosek Zarządu Spółki Burmistrz powinien ustalić, czy o terminie zebrania ogólnego członków Spółki zostali zawiadomieni wszyscy jej członkowie oraz czy w przesłanych im zawiadomieniach znajdowały się wszystkie niezbędne informacje pozwalające na skuteczne podjęcie przedmiotowej uchwały w drugim terminie zebrania. Sąd wskazał Spółce, że brak jest przeszkód prawnych do ponownego poddania pod głosowanie kwestionowanej przez Burmistrza uchwały.

Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. Burmistrz, powołując się na prawomocny wyrok II SA/Gl 340/12 wystąpił do Spółki o przedstawienie aktualnej w dacie [...] kwietnia 2009 r. (uchwała w sprawie zbycia nieruchomości – uw. NSA) oraz w dacie [...] kwietnia 2011 r. (zmiana uchwały w sprawie zbycia nieruchomości – uw. NSA) listy członków Spółki, treści zawiadomień o zwołaniu Ogólnych Zebrań w wymienionych wyżej datach oraz dowodów wskazujących na fakt, że wszyscy członkowie Spółki zostali skutecznie powiadomieni o zwołanych zgromadzeniach (k. 103 akt administracyjnych).

Wraz z pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka nadesłała kopie list członków Spółki aktualne na [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2011 r., treść zawiadomień o zwołaniu Zebrań Ogólnych w dniach [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. Jednocześnie Spółka wyjaśniła, że informacje o doręczeniu zawiadomień przekaże do dnia [...] października 2012 r.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka wyjaśniła, że ani u.z.w.g. ani Status Spółki nie reguluje sposobu zwoływania Ogólnych Zebrań Członków Spółki. Sposób zawiadamiania członków wynika z wieloletniej praktyki, a w kadencji 2008-2012 r. żaden z członków Spółki nie zgłaszał naruszenia w tym zakresie. Spółka wyjaśniła dalej, że zawiadomienia o Zebraniu Ogólnym w dniu [...] kwietnia 2009 r. doręczano przez członków Zarządu i Komisji Rewizyjnej i było ono potwierdzane osobiście podpisem przez adresatów na kopii zawiadomienia (dołączono 167 kopii zawiadomień), a w razie trudności wysyłano je pocztą (dołączono 2 zwrócone koperty oraz dowody nadania 23 listów poleconych). Spółka wskazała, że w odniesieniu do Zebrania odbytego w 2011 r. zawiadomienia doręczane były osobiście, a w przypadku wątpliwości co do skuteczności powiadomienia poszczególnych członków Spółki możliwe jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osób zawiadamianych oraz przesłuchania świadka – byłej oraz obecnej księgowej Spółki, które adresowały zawiadomienia.

Wraz z pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka nadesłała kopię faktury VAT za wysyłkę zawiadomień za pośrednictwem Poczty Polskiej, 195 sztuk zawiadomień z dnia 10 kwietnia 2011 r. Dodano także, że pozostałe 15 zawiadomień odebrano osobiście, w tym osiem członkowie zarządu i komisji rewizyjnej oraz pracownik spółki.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz odpowiadając na pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. uzupełnione pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody Spółce na sprzedaż G. SA działek nr [...], [...] oraz części działek [...], [...], [...] [...] nie wyraził zgody na sprzedaż wymienionych działek (k. 327 akt administracyjnych). Koncentrując się w pierwszej kolejności na formalnej poprawności uchwały podjętej w dniu [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz stwierdził, że nie zostało wykazane, iż wszyscy członkowie zostali prawidłowo powiadomieniu o terminie i przyczynach zwołania zebrania. Uwzględniając wskazania Sądu zawarte w wyrokach II SA/Gl 306/11 i II SA/Gl 340/12 Burmistrz stwierdził, że zarówno zebranie w dniu [...] kwietnia 2009 r. jak i zebranie w dniu [...] kwietnia 2011 r. nie zostały prawidłowo zwołane w I i w II terminie, a tym samym nie skutkowały poprawnym podjęciem uchwał w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż wymienionych w uchwałach działek G. Burmistrz wskazał dalej, że prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo każdy członek i w tym celu powinien być prawidłowo powiadomiony o takim zebraniu oraz o jego porządku.

Wprawdzie kwestia powiadamiania o zebraniach spółki nie została uregulowana w statucie ani w innych aktach prawnych (ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), co jednak nie przesadza o dowolności w sposobie doręczania korespondencji, mają wtedy zastosowanie ogólne normy prawne dotyczące doręczeń. Zdaniem Burmistrza przedstawione przez Spółkę dokumenty nie pozwalają na stwierdzenie prawidłowości powiadomienia o terminie ogólnego zebrania wszystkich jej członków. Odnośnie samej treści zawiadomienia Burmistrz – przywołując wskazania zawarte wydanych wyrokach, gdzie zwrócono uwagę na fakt powiadomienia członków Spółki o tym, że w trakcie zebrania będzie rozstrzygana sprawa zbycia nieruchomości G. – stwierdził, że w zawiadomieniach o zebraniu wyznaczonych na dzień [...] kwietnia 2009 r, czy też na dzień [...] kwietnia 20011 r. brak było takiej informacji. Zawarta bowiem w tych zawiadomieniach informacja, że będą podejmowane uchwały nie jest precyzyjna.

Nie wskazano w ogóle, że sprawa dotyczy sprzedaży działek, a tym bardziej, że na rzecz G. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości Burmistrz wskazał, że biorąc pod uwagę brak w sprawie decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust.1 u.z.w.g. oraz stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 25 września 2012 r. Sygn. w akt I C 115/12 przez Sąd Okręgowy w Katowicach w kwestii mocy dowodowej wypisu z rejestru gruntów, odmówił przyznania wypisowi z rejestru gruntów mocy dowodu na potwierdzenie prawa własności wymienionych działek. W ocenie Burmistrza wypis z ewidencji gruntów z żadnym razie nie może stanowić zasadniczego dowodu prawa do własności przedmiotowych działek. Takiego wniosku nie można również wyprowadzić z faktu, iż dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych.

Dodatkowo Burmistrz podniósł, iż aktualnie trwają sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności wpisów w ewidencji gruntów dotyczących działek Wspólnoty Gruntowej. W świetle powyższego nie wyrażenie zgody na zbycie wymienionych działek okazało się w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Spółka – działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (to jest ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a." – uw. NSA) – złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 331 akt administracyjnych). W ocenie Spółki kwestia powiadamiania jej członków o terminie zebrania nie została uregulowana w żadnym akcie prawnym, w tym u.z.w.g., jak również w statucie Spółki. Wbrew twierdzeniom Burmistrza nie istnieją ogólne przepisy prawa o charakterze "ogólnych norm prawnych dot. doręczeń", nie można zaś w tym zakresie stosować żadnych analogii, a organ nie powołał żadnego przepisu prawa, który został naruszony.

Wobec tego to do Zarządu Spółki należała decyzja o sposobie powiadomienia członków Spółki o zebraniu. Jednocześnie żaden z członków Wspólnoty nie podniósł, że został w sposób nieprawidłowy zawiadomiony o terminie zgromadzenia. W ocenie Spółki za chybiony należy też uznać zarzut braku przedstawienia członkom Spółki projektów uchwał, które miały być podjęte na planowanym zgromadzeniu. W ocenie Zarządu Spółki wymóg taki nie ma umocowania w żadnym przepisie prawa, a nadto byłoby nieracjonalne, gdyż uniemożliwiałby podejmowanie uchwał zgłaszanych przez członków Spółki bądź też modyfikację treści uchwał zaproponowanych wcześniej przez Zarząd Spółki. W końcu podkreślono, że orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym dane z ewidencji gruntów potwierdzają prawo własności gruntów stanowiących wspólnotę gruntową jest jednolite, stąd też polemika ze stanowiskiem organu prezentującego odmienny pogląd na tę kwestię jest zbyteczna.

Z kolei przywołany przez organ wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 25 września 2012 r. nie jest prawomocny, co oznacza, że nie wiąże sądów ani też organów administracji publicznej. Ponadto wniosek Burmistrza o stwierdzenie nieważności wpisów w ewidencje gruntów działek stanowiących własność Spółki nie został uwzględniony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w K. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz, w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości działek G. (k. 335 akt administracyjnych). Podkreślił, że argumenty Spółki nie dają podstaw do zmiany prezentowanego stanowiska. Uznał za zasadne swoje zarzuty dotyczące nieprawidłowego powiadomienia członków Spółki terminie ogólnego zebrania, jak również te dotyczące nie poinformowania członków Spółki o projektowanych uchwałach. W odniesieniu do reszty zarzutów organ w całości podtrzymał swoje stanowisko.

W skardze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w związku z rażącym naruszeniem prawa oraz o nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia wniosku.

Wskazała, iż o wyrażenie zgody na zbycie przedmiotowych działek wystąpiła już pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (II SA/Gl 306/11 i II SA/Gl 340/12) stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu Burmistrza – w sprawie odmowy wyrażenia zgody – wskazywały na potrzebę dokładnego ponownego zbadania tej sprawy. W pismach z dnia [...], [...] i [...] października 2012 r. Spółka szczegółowo wyjaśniła okoliczności zwołania Ogólnych Zebrań Członków Spółki w dniach [...] kwietnia 2009 r. i [...] kwietnia 2011 r. podnosząc, iż zawiadomieni zostali o nich wszyscy członkowie, których zawiadomienie obiektywnie było możliwe. Spółka powtórzyła co do zasady argumentację zaprezentowaną już w poprzednich pismach, dowodząc, iż brak jest regulacji w tym zakresie w przepisach. Kwestia sposobu powiadamiania członków Spółki o terminie zebrania – nigdzie nie unormowana – należy do Zarządu Spółki.

W realiach sprawy doręczeń dokonywali członkowie organów Spółki lub kurier, co wszakże nie naruszyło prawa członków Spółki do uczestniczenia w zgromadzeniu. Spółka dodała, że nawet gdyby tylko hipotetycznie przyjąć, że organ ustali, że któryś z członków nie został powiadomiony o ogólnym zebraniu, to powinien jeszcze wykazać, że uchybienie to miało wpływ na wynik przeprowadzonych głosowań.

Za nieracjonalne Spółka uznała twierdzenia organu, iż członkowie Spółki powinni być przed zgromadzeniem zawiadamiani o szczegółowej treści projektowanych uchwał. Wymóg taki nie ma oparcia w prawie. Zdaniem skarżącej akceptacja takiego założenia czyniłaby niemożliwą modyfikację projektów uchwał bądź też wykluczałaby przyjmowanie uchwał zgłaszanych przez członków. Podkreślono, że w ocenie Spółki stwierdzenie Burmistrza "przystępując do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości" jest przekroczeniem uprawnień i delegacji ustawowej organu, gdyż żaden przepis nie daje organowi możliwości takiej oceny. Skarżąca Spółka podtrzymała argumentację dotyczącą znaczenia treści wpisów w ewidencji gruntów podkreślając, że wielokrotnie Spółka była stroną umów sprzedaży gruntów lub postępowań wywłaszczeniowych i zawsze wypis z ewidencji gruntów stanowił wystarczający dowód potwierdzający prawo Spółki do nieruchomości.

Wskazano też, że podnoszenie braku decyzji wydanej na podstawie art. 8 u.z.w.g., czy też kwestionowanie wypisów z ewidencji gruntów na okoliczność prawa własności gruntów wspólnoty narusza przepis art. 170 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz przywołał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym akcie, podkreślając, że toczące się postępowania przed sądami powszechnymi m.in. przed Sadem Rejonowym w Zawierciu o zasiedzenie nieruchomości. Wniósł o oddalenie skargi.

W kolejnych pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2013 r. i z dnia [...] listopada 2013 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, przesyłając dodatkowe dokumenty. W ostatnim z wymienionych pism Spółka powtórzyła, iż w jej ocenie skutecznie powiadomiła członków o ogólnym zebraniu, gdyż w żadnym przepisie statut nie określa elementów zawiadomienia o zebraniu. Nie czyni tego także żaden inny przepis. Nie można zatem w takich okolicznościach formułować zarzutu, iż członkowie nie zostali powiadomieni o treści projektów uchwał.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. Przewodniczący Zarządu Spółki oświadczył, że podtrzymuje skargę, jej argumentację, jak również argumentację zawartą w złożonych pismach procesowych. Dodatkowo podniósł, iż załatwiając sprawę Burmistrz nie rozpatrzył jej w aspekcie art. 26 ust. 4 u.z.w.g.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/Gl 880/13 (objętym skargą kasacyjną w niniejszej sprawie – uw. NSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Na wstępie przypomniał, iż o problemie formalnej dopuszczalności skargi na akty wydane w uparciu o art. 26 u.z.w.g. Po przedstawieniu zagadnienia powołał się na stanowisko wyrażone w poprzednio wydanym w sprawie wyroku II SA/Gl 306/11 i skłonił się ku stanowisku, że zgoda wyrażana w tym trybie stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podstawę decyzji wyrażającej taką zgodę stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie treści wyników głosowania zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Jeśli natomiast uchwała jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy przyznania nieruchomości stanowiących własność wspólnoty gruntowej.

W ocenie Sądu prawidłowo zatem, co do zasady Burmistrz nie ograniczył się do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały, lecz podjął próbę jej analizy pod kątem prawidłowości zawiadomienia wszystkich członków wspólnoty o terminie Ogólnego Zebrania Członków Spółki i treści uchwał jakie miały być rozpoznawane w trakcie tego zebrania. W tym zakresie zresztą Burmistrz został zobowiązany wskazaniami zawartymi w wydanych już wyrokach z dnia 28 lipca 2011 r., II SA/Gl 306/11 oraz z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 340/12. Zwłaszcza w tym ostatnim wyroku Sąd wyraźnie wskazał, iż rozpoznając ponownie wniosek Zarządu Spółki Burmistrz powinien ustalić, czy o terminie zebrania ogólnego członków Spółki zostali zawiadomieni wszyscy jej członkowie oraz czy w przesłanych im zawiadomieniach znajdowały się wszystkie niezbędne informacje pozwalające na skuteczne podjęcie przedmiotowej uchwały w drugim terminie zebrania. Dodać trzeba, że wskazania te zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd zauważył, że dokonując ponownie rozpoznania sprawy Burmistrz dokładnie zbadał sprawę, a odmawiając zgody na zbycie przedmiotowej działki podniósł trzy argumenty. Po pierwsze wskazał, że przedstawione przez Zarząd Spółki dokumenty nie dowodzą faktu prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków spółki o terminie zebrania. Po drugie, że zawiadomienie, które zostało skierowane do członków spółki, nie zawierało informacji, że w trakcie zebrania będzie rozstrzygana sprawa zbycia nieruchomości G. oraz po trzecie, wskazał na brak decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust.1 u.z.w.g. Sąd w tej ostatniej kwestii podzielił tezy strony skarżącej i wskazał, że treść ewidencji gruntów stanowi zasadniczy dowód, przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawa wspólnota gruntowa (Sąd przywołał argumenty zawarte uprzednio w wydanym w sprawie wyroku II SA/Gl 306/11).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że dokonując zbadania prawidłowości zwołania zebrania ogólnego członków w pierwszym i drugim terminie, w szczególności, czy o terminie zebrania prawidłowo powiadomiono wszystkich bez wyjątku członków Spółki, zasadnie Burmistrz wezwał Zarząd Spółki do wykazania faktu skutecznego powiadomienia wszystkich członków Spółki. Zdaniem Sądu przedłożone przez Spółkę dokumenty nie potwierdziły tego faktu w sposób jednoznaczny. Sąd wskazał, że prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo zagwarantowane każdy członek (§ 7 pkt 2 Statutu), aby mógł z niego skutecznie korzystać musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że kwestia powiadamiania członków spółki o zebraniach nie jest uregulowana w u.z.w.g., chociaż ustawa ta wskazuje sposoby informowania członków wspólnoty w przypadku wydania decyzji z art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.g., poprzez podanie do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości, poprzez wywieszanie decyzji w urzędzie gminy na okres 14 dni, jak również poprzez doręczenie w zwykłym trybie.

Odnosząc się do okoliczności sprawy Sąd wyjaśnił, że zarząd wybrał formę zawiadomienia członków Spółki o terminie i przedmiocie zebrania, poprzez doręczenie zawiadomień za pośrednictwem Poczty Polskiej, czyli w zwykłym trybie. W ocenie składu orzekającego w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy dotyczące doręczeń uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi zasadami pisma doręcza się stronie za pokwitowaniem (art. 39 i art. 40 § 1 K.p.a.), w przypadku osób fizycznych w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). W sytuacji zmiany adresu zamieszkania i zaniedbania obowiązku zawiadomienia o tym fakcie organu, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 § 1 i § 2 K.p.a.). Kwestie doręczenia zastępczego w przypadku nieobecności adresata regulują przepisy art. 43 i art. 44 Kodeksu. Odbierający pismo potwierdza fakt doręczenia własnym podpisem (art. 46 § 1 K.p.a.).

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism. Z całą pewnością takiego potwierdzenia nie stanowi faktura wystawiona przez Pocztę Polską opatrzona adnotacją księgowej, że dotyczy zawiadomienia o zebraniu członków spółki. Co najwyżej może ona potwierdzać fakt skorzystania z usług Poczty przy wysyłaniu przesyłek, natomiast nie dostarcza informacji którym członkom z imienia i nazwiska doręczone zostało zawiadomienia, jak również nie pozwala na stwierdzenie, które z doręczeń było skuteczne, a które nie i z jakiego powodu. Wątpliwości budzi również oświadczenie Zarządu Spółki zgodnie z którym część zawiadomień została doręczona członkom w biurze Spółki, czego nie potwierdzają żadne dowody doręczenia. Powoływanie się na okoliczność, że do części członków nie wysłano zawiadomień z uwagi na brak ich aktualnego adresu zamieszkania, jest bezpodstawne w świetle regulacji wynikających z K.p.a.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że treść zawiadomienia spełniała wymóg poinformowania o treści podejmowanych na ogólnym zebraniu członków Spółki uchwał. Ze znajdującego się w aktach zawiadomienia wynika, że w punkcie 11 powiadomiono o odczytaniu podań dotyczących terenów Spółki, a w punkcie 12 - podjęcie uchwał. Zdaniem Sądu treść ta jest nieprecyzyjna i nie dostarcza niezbędnych informacji adresatowi. Nie wiadomo jakich terenów spółki dotyczy, na wniosek jakich osób podejmowane będą uchwały i z jakim skutkiem.

Wreszcie Sąd zaznaczył, że podniesiony dopiero na rozprawie zarzut nie rozpatrzenia sprawy w aspekcie art. 26 ust. 4 u.z.w.g. nie mógł wpłynąć na zmianę stanowiska dlatego, iż został zgłoszony dopiero podczas rozprawy i organ nie mógł się do niego odnieść. Nadto, co należy wyraźnie podkreślić, Spółka we własnym zakresie, występując do Urzędu Miasta i Gminy może ustalić, czy wymienione do zbycia działki objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako tereny budowlane, a jeśli tak, to zgodnie z tym przepisem art. 26 ust.1 u.z.w.g. nie miałby do nich zastosowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2013 r., II SAGI 880/13 złożyła Spółka [...]j w S. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego "w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem"

1. 1. art. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. poprzez przeoczenie, że organ nadzoru uprawniony jest do stosowania instrumentu z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. wyłącznie w odniesieniu do gruntów wspólnoty gruntowej. Niedopuszczalne jest ustalenie przez organ, iż grunt poddany ocenie nie jest wspólnotą gruntową i stosowanie do jego oceny art. 26 ust. 1 u.z.w.g.
2. 2. przepisów u.z.w.g., w szczególności art. 26 ust. 1 i 4, poprzez przeoczenie, iż wymieniona ustawa, a szczególności art. 26 ust. 1 i 4, nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członów Spółki, ani treści zawiadomienia o tym zebraniu;
3. 3. art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 4 u.z.w.g. poprzez przeoczenie, iż organ Gminy nie odniósł się do wniosku skarżącego o zgodę na sprzedaż nieruchomości, z uwzględnieniem brzmienia art. 26 ust. 4 u.z.w.g.;
4. 4. statutu Spółki [...] w S. poprzez przeoczenie, iż akt ten nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członów Spółki, ani treści zawiadomienia o tym zebraniu;
5. 5. statutu Spółki [...] w S. poprzez przeoczenie, iż daje on członkom Spółki nie tylko uprawnienie do uczestniczenia w Ogólnych Zebraniach Członków Spółki (§ 7 ust. 1), ale także nakłada na nich obowiązek takiego uczestnictwa (§ 8 ust. 1).

Niezależnie Spółka, powołując się na art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które jej zdaniem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. poprzez przeoczenie, iż Zarząd Spółki [...] w S. nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 K.p.a. "Doręczenia, regulujący zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej nie dotyczy tegoż Zarządu;
2. 7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przeoczenie, że organy administracji publicznej działają na postawie prawa, tymczasem organ gminy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej dokonał oceny ważności (stwierdził nieważność) uchwał w sprawie zbycia nieruchomości Spółki;
3. 8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe zrelacjonowanie przebiegu postępowania, polegające m.in. przeoczeniu, iż pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący doręczył Sądowi materiały z Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] kwietnia 2013 r. wraz z uchwałą potwierdzającą wolę Spółki odnośnie zbycia nieruchomości, a zatem obejmujące okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
4. 9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wywiodła, że Sąd bez należytej wnikliwości dokonał oceny faktu podważania przez organ wykonawczy Gminy S.istnienia wspólnoty gruntowej w S. Burmistrz przyjął, iż skarżący nie udowodnił, że jest właścicielem nieruchomości, która ma być sprzedana a nadto oświadczył, iż okoliczność ta uzasadniała odmowę uwzględnienia wniosku Spółki i skutkowała odmową wyrażenia zgody na zbycia G. określonej nieruchomości. Tymczasem, zdaniem skarżącego, powołującego się na zasady wnioskowania, jeżeli organ twierdzi, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej, to tym samym traci uprawnienie do stosowania u.z.w.g. w odniesieniu do tej nieruchomości.

Przechodząc do zagadnienia związanego z zawiadamianiem członków Spółki o Ogólnych Zebraniach Członków Spółka wskazała, że żaden przepis u.z.w.g. ani statutu Spółki nie reguluje kwestii zawiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków Spółki. Wyrok nie zawiera zarzutu naruszenia wymienionych przepisów prawa. Spółka wskazała, że jej statut, zgodnie z którym realizowane było Ogólne Zebranie Członków, został zatwierdzony przez organ państwa (poprzednika prawnego obecnego organu gminy), który uznał, iż statut ten reguluje w sposób dostateczny kwestię jego zwoływania.

Spółka wskazała, że w przeszłości tego rodzaju zebrania Spółki zwoływano poprzez doręczanie do miejsca zamieszkania członka Spółki zawiadomienia o zebraniu, bez pokwitowania. Doręczenia dokonywali członkowie organów Spółki lub wyznaczony kurier. Jeszcze wcześniej, zawiadamianie o zebraniu odbywało się za pomocą głośnego wykrzykiwania komunikatu o zebraniu na poszczególnych ulicach S. i uderzaniu w bębenek przez uprawnioną do tego i znaną z tego rodzaju działalności osobę. Tak więc, w tym przypadku można mówić jedynie o prawie zwyczajowym. Nie ulega wątpliwości, że zastosowany przez Zarząd sposób powiadomienia członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. nie naruszył zapisu statutowego o prawie członków Spółki do udziału w Zebraniach. Spółka zakwestionowała też stwierdzenie Sądu, że "Wątpliwości budzi również oświadczenie Zarządu Spółki zgodnie, z którym część zawiadomień została doręczona członkom w biurze spółki, czego nie potwierdzają żadne dowody doręczenia".

Zwrócono uwagę, że w oświadczeniu Zarządu, zrelacjonowanym przez Sąd w ograniczonym zakresie, zawarto informację, iż doręczenie zawiadomienia dotyczyło m.in. członków organów Spółki oraz pracownika Spółki. Jednocześnie w zawiadomieniu o zebraniu zawarto pouczenie, iż uczestnictwo w zebraniu możliwe jest po okazaniu zawiadomienia. Uczestnictwo członków organów Spółki i pracownika zostało potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na liście uczestników zebrania, co jest równoznaczne z okazaniem otrzymanego zawiadomienia o zebraniu. W tych okolicznościach fakt uczestnictwa w zebraniu stanowi dowód skutecznego doręczenia zawiadomień w innym trybie niż pocztowy, za potwierdzeniem.

Zdaniem Spółki weryfikacją skuteczności zawiadomienia członków Ogólnym Zebraniu Członków dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2011 r. może być jedynie wykazanie, iż któryś z członków Spółki nie był powiadomiony o tym zebraniu. Tymczasem Burmistrz, a w ślad za nim także Sąd, niczego takiego nie dowiodły, chociaż Spółka wskazała prosty sposób osiągnięcia domniemanego celu - zapytanie o doręczenie zawiadomienia osób, które nie uczestniczyły w zebraniu. Skarżąca podkreśliła, że żaden z członków Spółki, ani przed Ogólnym Zebraniem Członków dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] kwietnia 2011 r., ani po tych zebraniach nie podniósł zarzutu, że jego statutowe prawo do udziału w Ogólnym Zebraniem Członków zostało naruszone.

Spółka wywiodła dalej – odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011 r., IV CSK 188/11 – że uprawnienie do weryfikacji zgodności z prawem uchwał Ogólnego Zebrania Członków Spółki skierowanych na wywołanie skutków prawnych w sferze stosunków cywilnoprawnych, przysługuje wyłącznie członkom Spółki w ramach powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. Sąd Najwyższy potwierdził także w przywołanym orzeczeniu, iż konieczne jest wykazanie przez członka Spółki podnoszącego zarzut nieważności uchwały, że ewentualne zaniechanie zawiadomienia lub wadliwe zawiadomienie członka Spółki o zebraniu miało wypływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej nieuprawniony jest więc zarzut Sądu, iż zastosowany przez Spółkę sposób zawiadamiania członków Spółki o zebraniu przyczynił się do naruszenia ich prawa do udziału w zebraniu.

Spółka zakwestionowała jakoby zawiadamianie jej członków o Ogólnych Zebraniach miało następować przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach pism. Zdaniem skarżącej Sądowi umknęło, iż zarząd Spółki w żadnych okolicznościach nie ma statusu organu administracji publicznej. Spółka powołała się też na regulacje prawne ze sfery prawa handlowego, wskazując, że ilekroć ustawodawca ma zamiar uregulowania zawiadomień osób uczestniczących w organach określonych podmiotów, to czyni to jednoznacznie.

Wreszcie spółka zaznaczyła, że organ wykonawczy gminy nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zbadanie prośby o zgodę na zbycie nieruchomości z uwzględnieniem art. 26 ust. 4 u.z.w.g.. Zapis o zweryfikowanie wniosku Spółki w kontekście art. 26 ust. 4 u.z.w.g. znalazł się również w pismach wnioskodawcy z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z [...] października 2011 r., oraz w wezwaniu do usunięcia uchybienia prawnego z dnia [...] stycznia 2013 r. W przytoczonym przepisie ustawodawca wyłączył uprawnienie organu gminy do wyrażania przedmiotowej zgody w sytuacji, gdy nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na cele budowlane.

Spółka nie zgodziła się dalej ze stanowiskiem Sądu, że zawiadomienia o zebraniu nie spełniały "wymogu poinformowania o treści podejmowanych na ogólnym zebraniu członków Spółki uchwał". Skarżąca podkreśliła, że ani Sąd, ani organ nie wskazały naruszonego przepisu. Żaden przepis statutu bądź ustawy nie określa elementów zawiadomienia, zatem nie jest uzasadniony zarzut wadliwego sporządzenia zawiadomienia. Spółka dodała, że w przeszłości (poprzednie zarządy) nie także dostarczano przy zawiadomieniach porządku obrad. Następnie, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżąca przedstawiła argumenty przemawiające za poglądem, iż zbędne jest zawieranie w zawiadomieniu o Ogólnym Zebraniu Członków szczegółowego porządku obrad. Dodała także, że członkowie Spółki mają nie tylko prawo uczestniczenia w Ogólnych Zebraniach (§ 7 ust. 2 statutu), ale przede wszystkim mają "obowiązek uczestniczenia we wszystkich Ogólnych Zebraniach Członków Spółki" (§ 8 ust. 1).

Naruszenie obowiązku uczestniczenia w Ogólnych Zebraniach nie jest wprawdzie objęte jakąkolwiek sankcją, ale pozbawia członków możliwości dokonywania wyboru pomiędzy uczestniczeniem bądź nieuczestniczeniem w zależności od przedmiotu zebrania.

Skarżąca podkreśliła też, że pomimo iż nie zgadza się z zarzutami Burmistrza odnośnie sposobu zwołania Ogólnego Zebrania Członków na dzień [...] kwietnia 2009 r. oraz na dzień [...] kwietnia 2011 r. i zarzutami dotyczącymi doręczeń o Zebraniach, zwołała kolejne Ogólne Zebranie Członków na dzień [...] kwietnia 2013 r. za pomocą Zawiadomień o zebraniu wysłanych przesyłkami poleconymi. W trakcie Zebrania potwierdzono w całości uchwały z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zgody na sprzedaż nieruchomości. W ten sposób wykazana została bezzasadność zarzutu Burmistrza podważającego wolę Spółki odnośnie zgody na sprzedaż nieruchomości G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w sprawie rozpatrzenia wniosku Spółki [...] w S. o wydanie – w trybie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. – zgody na zbycie działek oznaczonych numerami [...], [...] oraz części działek [...], [...], [...] oraz [...] G. wydano dwa prawomocne wyroki sądowe. Wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r., II SA/Gl 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2011 r., [...] obejmującego odmowę wyrażenia zgody na zbycie wymienionych wyżej działek G. (k. 53 akt administracyjnych) oraz następnie, po ponownym negatywnym rozpatrzeniu wniosku, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 340/12 Sąd ten po raz drugi stwierdził nieważność podjętego później kolejnego aktu Burmistrza z dnia [...] listopada 2011 r., [...] (k. 29 akt administracyjnych).

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wedle brzmienia obowiązującego w dacie wydania objętego skargą kasacyjną wyroku (22 listopada 2013 r.) "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia".

W tym miejscu dopowiedzieć należy na marginesie sprawy, że obecnie cytowany wyżej przepis został nieco skorygowany i stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Nowe brzmienie przepisu znajduje zastosowanie "do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie" (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U., poz. 658). Trzeba jednak pamiętać, że w niniejszej sprawie wyrok z dnia 22 listopada 2013 r. podlega ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście przepisów, które obowiązywały w dacie jego wydania, stąd należy sięgać do poprzedniego brzmienia art. 153 P.p.s.a.

Zarzuty i obszerna argumentacja zawarte w skardze kasacyjnej obejmują kilka kwestii, które zostaną poniżej uporządkowane.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 i art. 26 ust. 1 u.z.w.g. "poprzez przeoczenie, że organ nadzoru uprawniony jest do stosowania instrumentu z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. wyłącznie w odniesieniu do gruntów wspólnoty gruntowej". W gruncie rzeczy tego samego zagadnienia dotyczy zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 4 u.z.w.g. "poprzez przeoczenie, iż organ Gminy nie odniósł się do wniosku skarżącego o zgodę na sprzedaż nieruchomości, z uwzględnieniem brzmienia art. 26 ust. 4 u.z.w.g.".

Zgodnie z art. 1 u.z.w.g. wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne wymienione w tym przepisie (ust. 1). Z kolei art. 26 ust. 1 u.z.w.g. stanowi, że "zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Art. 26 ust. 4 u.z.w.g. zawiera natomiast wyjątek, w myśl którego art. 26 ust. 1 "nie ma zastosowania do tej części gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, która została wyznaczona na cele budowlane na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy skarżąca kasacyjnie Spółka zmierza w istocie rzeczy do wykazania, że skoro w sprawie nie weryfikowano, czy grunty objęte wnioskiem skierowanym do Burmistrza nie podpadają pod art. 26 ust. 4 u.z.w.g. (a przepis ten Spółka wskazywała w toku postępowania w swych pismach), to oznacza, że nie wiadomo, czy art. 26 ust. 1 u.z.w.g. może znaleźć do nich w ogóle zastosowanie.

Powyższy zarzut kasacyjny nie może być uznany za trafny, gdyż przeczy on wydanym w sprawie wyrokom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach II SA/Gl 306/11 i II SA/Gl 340/12. W wyrokach tych stwierdzano nieważność poszczególnych aktów wydawanych przez Burmistrza i szczegółowo wypunktowano przyczyny ich wyeliminowania z obrotu. Nie wskazano w nich, ani nawet nie poddano pod wątpliwość, jakoby działki objęte zaskarżonymi aktami miałyby być wyłączone spod zastosowania art. 26 ust. 1 u.z.w.g. Co więcej, Sąd dwukrotnie precyzyjnie przedstawiał organowi wskazania co do dalszego postępowania, nie kwestionując, że może być ono dalej prowadzone.

Nie można więc obecnie przyjmować, że wniosek Spółki o wydanie zgody na zbycie działek G. miałby dotyczyć działek, co do których zgody takiej w ogóle nie można wydać. Zarzut taki przeczyłby bowiem okolicznościom leżącym u podstaw sformułowania zasadniczych tez prawomocnych orzeczeń sądowych (II SA/Gl 306/11 i II SA/Gl 340/12) wydanych w niniejszej sprawie i nie może być uznany obecnie za skuteczny.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o zgodę na sprzedaż gruntów wystąpiła sama Spółka, która niejako sama sobie obecnie zaprzecza poddając pod wątpliwość, czy do działek tych ma zastosowanie art. 26 ust. 1 u.z.w.g.

Kolejne zarzuty dotyczą zagadnienia związanego z powiadamianiem Członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków.

Zdaniem Spółki naruszono art. 26 ust. 1 i 4 u.z.w.g., "poprzez przeoczenie, iż wymieniona ustawa, a szczególności art. 26 ust. 1 i 4, nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członów Spółki, ani treści zawiadomienia o tym zebraniu", oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. "poprzez przeoczenie, iż Zarząd Spółki [...] w S. nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 K.p.a. "Doręczenia, regulujący zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej nie dotyczy tegoż Zarządu".

Oba powyższe zarzuty sprowadzają się w gruncie rzeczy do twierdzenia, że skoro sposób doręczeń nie został uregulowany w ustawie ani w statucie, to nie ma podstaw by stosować w tym względzie inne przepisy ustawowe, zwłaszcza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła też, że nie było podstaw do twierdzenia, iż zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu Członków powinno zawierać wskazanie, jakie uchwały zostaną podjęte.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który podzielił w tym względzie stanowisko Burmistrza, Członkowie Spółki nie zostali prawidłowo zawiadomieni o Ogólnych Zebraniach w dniach [...] kwietnia 2009 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2011 r. Sąd w swych rozważaniach uznał, że w tym względzie należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, a przyjęte tam standardy nie zostały zachowane. Stwierdził też, że treść zawiadomienia o Ogólnych Zebraniach nie spełniała wymogu poinformowania o treści podejmowanych uchwał.

Zarzuty dotyczące zagadnienia związanego z powiadamianiem Członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków uznać należy za trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres uprawnień w zakresie weryfikacji uchwał na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g., jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypisuje organowi (Burmistrzowi), jest zbyt daleko idący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią, którą należy mieć na uwadze rozważając problem trybu zawiadamiania o zebraniach członków spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 u.z.w.g.) jest to jaką sferę obowiązków w danym przypadku realizuje spółka oraz jaka jest rola organu administracji względem jej działań.

Art. 23 u.z.w.g. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pełnią nadzór nad działalnością spółki. Przepis o funkcji organu znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zagospodarowanie" i otwiera on grupę regulacji dotyczących uprawnień odnoszących się do władczego oddziaływania na spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. W art. 24 u.z.w.g. określone zostały formy nadzoru, do których zaliczyć należy takie czynności jak przedstawienie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) do zatwierdzenia planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki (art. 24 u.z.w.g.). Uprawienia nadzorcze określono także w art. 25 u.z.w.g.

Forma działania organu określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. ma natomiast charakter rodzajowo zbliżony do nadzoru, jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie należy jej utożsamiać z nadzorem w ścisłym sensie, o którym mowa w art. 23 u.z.w.g. Jest to odrębna kompetencja organu, która łączy się tylko i wyłącznie z problematyką rozporządzenia wspólnotami gruntowymi (omawiany przepis art. 26 ust. 1 u.z.w.g. umiejscowiony został w kolejnym rozdziale ustawy zatytułowanym "Rozporządzenie wspólnotami gruntowymi").

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części następuje "za zgodą" organu. Należy przyjąć, że spółka występująca o zgodę powinna przedstawić organowi dokumentację pozwalającą na stwierdzenie, że dopełniono czynności pozwalających na skuteczne zbycie nieruchomości, w szczególności, że podjęto ważną uchwałę Zebrania Ogólnego w tym przedmiocie.

W świetle powyższego nie ma zatem decydującego znaczenia, w jaki sposób, względnie w jakim trybie spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów (a w istocie jej organ – zarząd) zagwarantuje możliwość udziału członków spółki w zebraniu członków. Istotne jest, aby udokumentowano, że dochowany został tryb postępowania pozwalający na zbycie wspólnoty gruntowej.

W wyroku wydanym II SA/Gl 306/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nakazał organowi zweryfikowanie, czy zamiar zbycia nieruchomości został powzięty w prawidłowym trybie, czy przedmiotem czynności prawnej będą nieruchomości wchodzące w skład wspólnoty oraz czy istnieją jakiekolwiek inne przeciwwskazania natury prawnej, które przemawiałyby przeciwko wyrażeniu zgody. Z kolei w wyroku II SA/Gl 340/12 Sąd ten nakazał dodatkowo zweryfikować, czy o terminie zebrania ogólnego członków Spółki powiadomiono tych członków i czy w zawiadomieniu o tym zebraniu znajdowała się wystarczająca informacja o podejmowanych uchwałach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt Burmistrza zawiera błędną ocenę okoliczności, na które uprzednio zwróciły uwagę Sądy w poprzednich wyrokach. Organ w swej ocenie przyjął bowiem jakoby domniemanie, że przedłożona mu uchwała jest nieskuteczna, gdyż z przedłożonej mu dokumentacji nie wynika bezspornie – w jego ocenie – że powiadomiono wszystkich członków o terminie zebrania ogólnego członków Spółki oraz, że w zawiadomieniu zabrakło wystarczających informacji o treści zaplanowanych uchwał.

Argumentacja Burmistrza, zaaprobowana następnie przez Sąd w ostatnim i zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku (II SA/Gl 883/13), zmierza zatem w gruncie rzeczy do wniosku, że istnieją po stronie Spółki obowiązki dowodowe nie wynikające wprost z przepisów ustawy. Taki kierunek rozumowania jest błędny. Jak już wcześniej wskazano, zgoda określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. jest formą działania odnoszącą się tylko i wyłącznie do rozporządzania wspólnotami gruntowymi i nie powinna stanowić podstawy do weryfikacji działalności Spółki poza zakresem niezbędnym do wyrażenia takiej zgody. Jeżeli zatem Burmistrzowi została przedłożona uchwała Ogólnego Zebrania Członków Spółki, a Spółka podjęła starania mające na celu wykazanie, że dokonała zawiadomień Członków w zakresie wystarczającym dla skutecznego podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości, to obowiązkiem organu było przeanalizowanie całej przedłożonej dokumentacji i na jej podstawie rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na jej zbycie.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że odmowa udzielenia zgody określonej w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdyby z organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedłożona uchwała w ogóle nie mogła wywrzeć skutku prawnego, np. została podjęta w braku kworum albo przez osoby nie będące osobami uprawnionymi.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu w dniu [...] kwietnia 2009 r. doręczano przez członków Zarządu i Komisji Rewizyjnej i były one potwierdzane osobiście podpisem przez adresatów na kopii zawiadomienia (dołączono 167 kopii zawiadomień), a w razie trudności wysyłano je pocztą (dołączono 2 zwrócone koperty oraz dowody nadania 23 listów poleconych). Spółka wskazała też, że w odniesieniu do Zebrania odbytego w 2011 r. zawiadomienia doręczane były osobiście, a fakt dokonania doręczeń może być zweryfikowany przez przesłuchanie osób zawiadamianych oraz przesłuchanie świadka – byłej oraz obecnej księgowej Spółki, które adresowały zawiadomienia. Przedstawiono także dodatkowo fakturę dotyczącą wysyłki zawiadomień za pośrednictwem Poczty Polskiej oraz kopie zawiadomień o zebraniu [...] kwietnia 2011 r. Co więcej, Spółka pomocniczo wskazała, że Ogólne Zebranie potwierdziło w uchwale z dnia [...] kwietnia 2013 r. swoją wolę zbycia nieruchomości, o których mowa w poprzednich uchwałach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższych okoliczności należało a limine domniemać, że uchwała podjęta na Ogólnym Zebraniu w dniu [...] kwietnia 2009 r. oraz późniejsza uchwała podjęta na Zebraniu w dniu [...] kwietnia 2011 r. wywołały skutek prawny, natomiast organ nie wykazał czy i z jakich przyczyn kwestia udokumentowania przebiegu przygotowania Zebrań Ogólnych (a więc sposób zawiadomienia Członków Spółki o zebraniu, treść zawiadomienia) mogłaby ten skutek podważyć.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut obejmujący naruszenie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. oraz powiązany z nim pomocniczo zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. Rację ma bowiem skarżąca Spółka, że organ udzielającego zgodę na zbycie wspólnot gruntowych nie miał podstaw do prowadzenia na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. weryfikacji formalnej jej działań poprzedzających podjęte uchwały o zbyciu nieruchomości, w szczególności nie mógł wymagać, aby Spółka wykazała, iż zawiadomiła Członków o Ogólnych Zebraniach w trybie określonym w przepisach K.p.a.

Nie można natomiast uznać za zasadne zarzutów odnoszących się do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w kontekście których Spółka wskazuje na przeoczenie Sądu, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa" (łącząc ten zarzut z art. 6 K.p.a.), podnosi okoliczność wadliwego zrelacjonowania przez Sąd przebiegu postępowania oraz zarzuca bezzasadność oddalenia skargi. Zarzuty te nie są bowiem adekwatne do niniejszej sprawy. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów wskazuje na kompetencje sądów administracyjnych (art. 3 § 1 P.p.s.a.: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie"), natomiast drugi określa podstawę uwzględnienia skargi odnoszącą się do decyzji administracyjnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi [...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

W świetle wyjaśnień skarżącej kasacyjnie spółki nie sposób ustalić w jaki sposób Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeoczenie, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa", wadliwie relacjonując przebieg postępowania sądowego oraz oddalając skargę. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Podstawą ewentualnego uwzględnienia skargi w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem (skarga dotyczyła aktu administracyjnego) mógł być bowiem ewentualnie art. 147 P.p.s.a.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji statutu Spółki [...] w S. W ramach owych zarzutów nie podniesiono bowiem jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy i uchylił zaskarżony wyrok, natomiast ze względu na stwierdzone naruszenie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zdecydował również na podstawie art. 188 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności aktu Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.