Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/15, oddalił skargę M. A. A. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzasadniając go pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką polską.
Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż Sąd Okręgowy [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt III [...], orzekł o rozwiązaniu związku małżeńskiego pana M. A. A. S. z obywatelką Polską panią K. S. (z domu K.) oraz o powierzeniu opieki nad dziećmi urodzonymi z tego związku matce. Tym samym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, brak było podstaw do udzielenia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.).
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Ustalił, iż wyrok Sądu Okręgowego w zakresie rozwodu stał się prawomocny, bowiem apelacja od tego wyroku została odrzucona, to tym samym w przedmiotowej sprawie zachodzi wskazana przez Wojewodę Mazowieckiego przesłanka odmowy cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się przewidziana w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, gdyż pan M.A. A. S. nie jest małżonkiem obywatelki polskiej.
W związku z wniesioną przez skarżącego skargą zarzucającą naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: P.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że w myśl art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 1650 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2014 r. do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie, organy orzekające w sprawie prowadziły niniejsze postępowanie, zainicjowane wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. w oparciu o przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), czemu dały wyraz w materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięć.
Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowił art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Sąd wyjaśnił, że w zakres hipotezy wymienionego przepisu wchodzi przede wszystkim okoliczność pozostawania cudzoziemca w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim. Wymieniony obowiązek pozostawania w związku małżeńskim nie został przypisany do żadnej daty. Datą, określoną zdarzeniem jakim jest złożenie wniosku przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, została związana druga i trzecia wymieniona w przepisie okoliczność, tj. zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed datą złożenia wniosku i bezpośrednie, nieprzerwane przebywanie cudzoziemca na terytorium RP co najmniej przez 2 lata przed datą złożenia wniosku, przebywanie na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Skoro ustawodawca nie powiązał okoliczności pozostawania cudzoziemca w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim z konkretną datą, jak to miało miejsce w przypadku pozostałych, wymaganych okoliczności faktycznych, to zdaniem Sądu, okoliczność ta, jako fakt, musi istnieć w dacie wydania decyzji.
Tym samym, skoro organ pierwszej instancji ustalił, iż małżeństwo skarżącego z obywatelką Polski ustało, to niezależenie od tego, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na osiedlenie się małżeństwo trwało, w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego odpadła przesłanka wymieniona w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, bowiem skarżący nie pozostawał już w związku z małżeńskim zawartym z obywatelką polską.
Sąd zauważył, że ustalenia organów obu instancji w zakresie ustania małżeństwa skarżącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Ustanie małżeństwa skarżącego przez rozwód orzeczone zostało wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014r., sygn. akt [...] o rozwiązaniu ww. związku małżeńskiego i wyrok ten na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest prawomocny. Postępowanie wszczęte w celu wzruszenia tego wyroku pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Do czasu bowiem pozostawania wyroku w obrocie prawnym, brak jest podstaw do jego podważania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.
Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostawał fakt, iż postępowanie administracyjne poświęcone rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na osiedlenie się było rozpatrywane z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Okoliczność ta mogłaby zostać uwzględniona w razie złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania. Jednak w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji, a jedynie w toku tego postępowania wystąpiły okoliczności, które skutkowały wydaniem decyzji negatywnej dla skarżącego, sam fakt zbyt długiego prowadzenia postępowania nie może przesądzać o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Jakkolwiek przedłużające się prowadzenie postępowania stanowi uchybienie proceduralne, to jednak okoliczności wynikłe w toku tego postępowania, wpływające na wynik sprawy, muszą być brane pod uwagę przez orzekające w sprawie organy. Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6, 8, 12 k.p.a. oraz art. 71c ustawy o cudzoziemcach.
Sąd nie uznał również za uzasadnione zarzutów w zakresie naruszenia art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Skoro wystąpiły przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, to rzeczą skarżącego było wystąpienie z takim wnioskiem. Przepisy nie nakładają bowiem na organy obowiązku badania z urzędu – w toku postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się – czy spełnione zostały przesłanki do udzielenia pozwolenia na inny rodzaj pobytu i informowania o tym wnioskodawcy. Organy administracji publicznej powołane są bowiem do rozstrzygania indywidualnych spraw a nie do świadczenia pomocy prawnej w zakresie wszelkich przysługujących uprawnień. Zasada informowania wyrażona w art. 9 k.p.a. dotyczy wyłącznie okoliczności konkretnego postępowania, zainicjowanego przez wnioskodawcę. W zakresie tak wszczętego i prowadzonego postępowania organy muszą udzielać niezbędnych informacji, nie zaś w zakresie wszelkich możliwych postępowań.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucił:
- 1) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 art. 9 i art. 12 K.p.a., wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemcóew skutkowałoby uwzględneiniem skargi,
- 2) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 71c ust. 1 i art. 65 ust.1 ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r., wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskazanego błędu w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemcóew skutkowałoby uwzględneiniem skargi,
- 3) niewałściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 71c ust. 1 i art. 65 ust.1 ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r., jak również z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 art. 9 i art. 12 K.p.a., wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów skutkowałoby uwzględneiniem skargi.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonej decyzji. Ewewntualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca potwierdzać słuszność postawionych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. A. A. S. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy skarżący w chwili wydania decyzji przez organy administracji spełniał przesłanki do wydania mu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w myśl przepisów obowiązujących w dacie zainicjowania przez skarżącego postępowania poprzez złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się z dnia 18 sierpnia 2012 r. Chodzi zatem o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), mające zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść przepisów przejściowych art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 1650 ze zm.).
Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z przepisu tego wynika, że cudzoziemiec otrzyma zezwolenie na osiedlenie się (sformułowanie "udziela się") jeżeli wykaże, że w dniu wydawania decyzji przez organ I czy II instancji pozostawał w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zasadnicze znaczenie odgrywało zatem ustalenie faktu pozostawania w związku małżeńskim.
Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy mając na uwadze fakt ustania małżeństwa skarżącego poprzez orzeczenie rozwodu prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt [...], który na dzień wydawania zaskarżonej decyzji był prawomocny, postąpiły prawidłowo i orzekły o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się.
Wniosek, iż organ powinien wydać decyzję administracyjną, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w chwili jej wydania wywieść można przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie, z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazana zasada obowiązuje również w postępowaniu przed organem II instancji.
Wobec tego Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2014 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się czy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymując powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., dysponując wiedzą, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok rozwodowy musiał uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Dopiero uchylenie tego wyroku rozwodowego przed wydaniem decyzji dawałoby podstawę do uznania, że skarżący nadal pozostaje w związku małżeńskim.
W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy wydały decyzję zgodną z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji postąpił słusznie uznając, że długotrwałość postępowania prowadzonego przez organy, nie mogła przesądzić o wadliwości zaskarżonej decyzji i spowodować jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a tym samym spowodować uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Sąd nie zajmował się badaniem bezczynności czy przewlekłości postępowania organów w postępowaniu o wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się bo nie tego dotyczyła skarga. Sąd zgodnie z przedmiotem skargi (udzielenie zezwolenia na osiedlenie się) miał ocenić czy organy właściwie ustaliły stan faktyczny istotny z punktu widzenia przedmiotu postępowania i zastosowały odpowiednie do tych ustaleń przepisy prawa materialnego.
Nie można zarzucić organom, że w chwili wydawania decyzji uwzględniły okoliczność istnienia wyroku rozwodowego skarżącego. Jak już była mowa organy nie mogły pominąć tej okoliczności, która niewątpliwie była istotną z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia. Istnienie rozwodu determinowało wydanie decyzji odmownej, która mimo negatywnych skutków dla skarżącego była zgodną z prawem, co spowodowało oddalenie skargi.
Ponownie należy podkreślić, że Sąd I instancji miał badać legalność zaskarżonej decyzji a nie przewlekłość postępowania, które doprowadziło do jej wydania. Przewlekłość postępowania może stanowić przedmiot odrębnej skargi. Podnoszone uchybienia proceduralne nie przesądzają wprost o wadliwości wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. wobec braku stwierdzenia naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a. przy wydawaniu decyzji przez organy jest niezasadny. Nie można twierdzić, że organy wydały decyzję wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom ustawy o cudzoziemcach. Organy ustaliły stan faktyczny w zakresie istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. W ramach przedmiotu sprawy skarżący był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego tj. udzielenia zezwolenia na osiedlenie się.
Kwestia ubiegania się przez skarżącego o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie była przedmiotem niniejszego postępowania a zatem organy nie były obowiązane na mocy art. 9 K.p.a. do informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z tym postępowaniem w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Nie można zatem czynić zarzutu, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów przez naruszenia art. 9 K.p.a.
W ocenie NSA, wątpliwości budzi długotrwałe prowadzenie postępowania przez organy w niniejszej sprawie, które należałoby ocenić w kontekście art. 6, art. 8 i art. 12 K.p.a. czy art. 71c ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ale z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania (ocena legalności zaskarżonej decyzji) ocena działań organu pod tym kątem wykracza poza przedmiot rozpatrzenia wniesionej skargi. Oceny tej można byłoby dokonać w ramach odrębnej skargi na przewlekłość postępowania.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zatem uchylenie jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie miałoby podstaw. Podnoszona długotrwałość postępowania organów, na której zasadzają się główne zarzuty skargi, nie mogła podlegać ocenie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonywanej przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zachowanie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), a nie w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - tak w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3165/14 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy uznać należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty były bezzasadne i skarga ta podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.