Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D.N. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na całkowity wyrąb drzewostanu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 15 kwietnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Wieluńskiego o wydanie zezwolenia na całkowite wycięcie drzew z działek leśnych nr ewid. [...], położonych we wsi [...], gm. [...], z uwagi na to, że drzewostan w lesie jest przerzedzony - luźny, zaatakowany przez choroby i szkodniki. Ponadto drzewostan jest stale okradany, a wnioskodawczyni nie ma możliwości zabezpieczenia własności.
Decyzją z [...] listopada 2017 r. Starosta Wieluński odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na całkowity wyrąb drzewostanu na wskazanych wyżej działkach. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 1 i art. 23 ust. 4 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.).
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2013 r. zezwolił skarżącej na całkowity wyrąb drzewostanu. Decyzja ta została później wyeliminowana z obrotu prawnego, jednak na jej skutek skarżąca dokonała całkowitego wyrębu drzewostanu na działce nr ewid. [...] w oddz.: 2j - 1,65 ha oraz 2I - 1,02 ha (łącznie 2,67 ha). Oznacza to, że obecnie odmowa udzielenia zgody na całkowity wyrąb drzewostanu dotyczy stanu tego drzewostanu ustalonego przez organ I instancji i istniejącego w dniu wydawania decyzji z [...] listopada 2017 r.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że całkowity wyrąb drzewostanu będzie niezgodny z uproszczonym planem urządzenia lasu na lata 2009-2018 dla obrębu Józefina. Natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają wyrębu lasu niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu. Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie potwierdziło, żeby las znajdował się w złym stanie zdrowotnym. Drzewostan rozwija się prawidłowo, wykazuje zróżnicowanie wiekowe (obecność drugiego piętra, podrostu, podszytu, nalotu) oraz zróżnicowanie gatunkowe (sosna, dąb, brzoza, osika).
Ponadto drzewostan posiada silną zdolność samoregeneracji, bowiem powstałe nieliczne luki są natychmiast uzupełniane przez nalot dębowy lub sosnowy, który po kilku latach przechodzi w rokujący podrost. Posusz występuje w niewielkiej ilości, co jest zjawiskiem naturalnym, a jego usuwanie należy do obowiązków właściciela lasu wynikających z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach.
Zdaniem organu odwoławczego, kradzieży nie można zaliczyć do kategorii wypadków losowych uzasadniających całkowity zrąb lasu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wykładni art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Zgodnie z treścią tego przepisu, pozyskanie drewna w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu lub decyzją, o której mowa w art. 19 ust. 3 cytowanej ustawy, jest możliwe wyłącznie w przypadkach losowych. Decyzje w tej sprawie, na wniosek właściciela lasu, wydaje starosta. W konsekwencji, przekroczenie zakresu zadań wynikających z prawidłowej gospodarki leśnej jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach.
W ocenie Sądu I instancji, pozyskanie drewna jest okolicznością wyjątkową, stosowaną wyłącznie w przypadkach losowych, przy czym przypadki losowe należy odnosić nie tylko do drzewostanu, ale i okoliczności występujących po stronie właściciela lasu. Ustawodawca określając podstawę faktyczną wydania decyzji pozytywnej na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach jako przypadek losowy, pozostawił przede wszystkim organom rozstrzygającym możliwość oceny w ramach uznania administracyjnego czy tego rodzaju okoliczności zachodzą, przy czym możliwości te ograniczył do sytuacji losowych i nadzwyczajnych.
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie organy administracji odmawiając wydania zezwolenia uzasadniły, dlaczego nie można podanych przez skarżącą przyczyn potraktować jako przypadek losowy w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Argumentacja organów w tym zakresie jest przekonująca, ponieważ określając podstawę faktyczną wydania decyzji pozytywnej w oparciu o art. 23 ust. 4 ustawy o lasach, ustawodawca pozostawił organom rozstrzygającym możliwość oceny takich przypadków w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, podana przez skarżącą przyczyna ubiegania się o przedmiotowe zezwolenie na całkowity wyrąb drzew, niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia (zagrożenie dewastacją lasu), nie mogła być uznana jako przypadek losowy. Ochrona przed dewastacją lasu należy do administracji leśnej i innych organów państwowych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że bez znaczenia jest, czy kradzieże, które miały miejsce w lesie skarżącej należy kwalifikować jako permanentne. Kradzieże nie są bowiem zdarzeniem losowym w rozumieniu art. 23 ust. 4 ustawy o lasach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 4 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. Skarżąca wyjaśniła, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych zostało wskazane w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie zmianę zaskarżonych decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej skierowanym w kwietniu 2013 r. do Starosty Wieluńskiego i skargą skarżącej do Sądu I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7a k.p.a. (powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła przebieg postępowania począwszy od wniosku z 2011 r., w tym również wyroki wydane w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Przede wszystkim podkreślić należy, że wyroki te rozstrzygały kwestie procesowe, ponieważ działania organów doprowadziły do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawały dwie decyzje w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzewostanu. Wyroki te są prawomocne, a organy były związane oceną prawną w nich wyrażoną, ale była to ocena wyłączenie w zakresie kwestii procesowych, natomiast nie odnosiły się do kwestii zasadności zgody na całkowity wyrąb drzewostanu na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o lasach.
Skarżąca w sposób dokładny przedstawiła przebieg postępowania w skardze kasacyjnej i brak jest podstaw do jego powielania w uzasadnieniu niniejszego wyroku, nie jest on zresztą przedmiotem sporu między skarżącą a organami orzekającymi w tej sprawie. Natomiast skarżąca na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wyprowadza błędny wniosek, że w związku z wcześniejszą zgodą na wyrąb drzewostanu, obecnie wydane decyzje naruszają zasady postępowania administracyjnego w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7a k.p.a., a decyzje organów są decyzjami pogarszającymi jej sytuację prawną. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jak już wyżej wskazano, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 kwietnia 2014 r. II SA/Łd 842/13 i z 20 stycznia 2016 r. II SA/Łd 633/15, dotyczyły kwestii wyłącznie procesowych.
Natomiast na ich skutek decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sieradzu uchyliło decyzję Starosty Wieluńskiego z [...] kwietnia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji organ I instancji był zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącej, uwzględniając jednak, że na skutek poprzednio wydanych decyzji doszło już do częściowego wyrębu przedmiotowego drzewostanu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem poszanowania przez organy zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. stosowanych w kontekście przesłanek z art. 23 ust. 4 ustawy o lasach. Przede wszystkim prawidłowe jest stanowisko, że przekroczenie zakresu zadań wynikających z prawidłowej gospodarki leśnej jest możliwe jedynie w szczególnych sytuacjach. Całkowity wyręb drzewostanu może być stosowany wyłącznie w przypadkach losowych, przy czym przypadki losowe należy odnosić nie tylko do drzewostanu, ale i okoliczności występujących po stronie właściciela lasu. Okolicznością tego rodzaju nie są kradzieże, ponieważ to na skarżącej i właściwych organach spoczywa obowiązek zapobiegania tego rodzaju zdarzeniom.
Ponadto ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie potwierdziły częstych kradzieży, jak i złego stanu przedmiotowego lasu. Ocena Sądu I instancji wyrażona w tym zakresie jest trafna, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy o lasach.
Normy z art. 7a ust. 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. Pierwszy z tych przepisów dotyczy wyłącznie spraw, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Przedmiotem tej sprawy jest natomiast odmowa przyznania skarżącej uprawnienia. Ograniczeniem lub odebraniem uprawnienia nie jest wydanie decyzji mniej korzystanej od wcześniej wydanej nieprawomocnej decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego w postępowaniu instancyjnym. Niezależnie od powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że norma z art. 23 ust. 4 ustawy o lasach budzi wątpliwości interpetacyjne, co również nie pozwalało na zastosowanie art. 7a ust. 1 k.p.a. Ponadto brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego przez właściwy w tej sprawie organ, ponieważ przedmiot tej sprawy niewątpliwie istniał w całym toku postępowania administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji naruszył powyższe przepisy.
Sąd I instancji nie naruszył także art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie wydał orzeczenia na niekorzyść skarżącej, ponieważ dokonywał jedynie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] stycznia 2018 r. i decyzji Starosty Wieluńskiego z [...] listopada 2017 r., które orzekały o odmowie wyrębu drzewostanu. Oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego nie oznacza, że sytuacja prawna skarżącej uległa pogorszeniu w stosunku do sytuacji prawnej ukształtowanej zaskarżoną decyzją.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.