Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1083/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Ś. i A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący M. Ś. i A. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego M. W. W skardze kasacyjnej skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Brzmienie tego przepisu oznacza, iż to strona jest obowiązana do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Zaznaczyć jednakże należy, iż możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie wskazanego przepisu nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej.
Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę wszelkie okoliczności, jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek przyczyn mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.
Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Natomiast brak uzasadnienia wniosku, uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. niepublik. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt OZ 214/04, B. Dauter [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Zakamycze 2005, s.168).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zabudowę zagrodową w związku z posiadanym gospodarstwem sadowniczym tj.: "budowę chłodni z sortownią owoców wraz z częścią socjalno-administracyjną w K. zlokalizowaną w odległości 12 m od krawędzi jezdni drogi gminnej oraz urządzeniami infrastruktury technicznej: stacją transformatorową, słupową, 15/0, 4kV, linią SN 15kV, przyłączem energetycznym NN, przyłączem kanalizacyjnym, projektowanym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, przyłączami wody do istniejącej studni" zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości K. M. Ś. i A. Ś. nie uzasadnili wniosku zawartego w skardze kasacyjnej, w kierunku wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) warunkujących wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu w całości lub części decyzji administracyjnej.
W zasadzie poza zamieszczeniem w skardze kasacyjnej stwierdzenia "wnoszę o (...), wstrzymanie na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]" treść skargi nie jest związana z tym wnioskiem, a przede wszystkim nie zawiera jego merytorycznego uzasadnienia.
W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, w czym miałoby się wyrażać niebezpieczeństwo wykonania przedmiotowej decyzji. Powołanie we wniosku podstawy prawnej nie jest jego uzasadnieniem.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54).
Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r., którą ustalono warunki zabudowy, nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Jednym przejawem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wydanie na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) - Prawa budowlanego pozwolenie na budowę.
Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do "fizycznej" zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem dwuinstancyjnym. A zatem stronom przysługuje prawo do wniesienia od decyzji organu I instancji, a następnie skarga do sądu administracyjnego i skarga kasacyjna, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.