Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 103/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. i A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. udzielił R. G. "Nieruchomości - Budowa, Kupno - Sprzedaż" z siedzibą w K., pozwolenia na użytkowanie drugiej kondygnacji z pomieszczeniami usługowymi, trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji z lokalami mieszkalnymi oraz kondygnacji podziemnej z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wybudowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy ul. S. nr [...] w K. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. złożyła wymieniona na wstępie skarżąca A. P. Początkowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jednakże wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/16 na skutek skargi A.P. uchylono postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. Wyrok ten wydano wobec wcześniejszego związania wynikającego w trybie art. 190 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14.
Po wszczęciu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Obie ww. decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/17, wskazując, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/16, którym były związane. W uzasadnieniu Sąd wskazał również, że "celem postępowania nadzorczego miało być wyjaśnienie, czy skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. S. w K., posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. (...) organ administracji nie wezwał też skarżącej do wykazania jej interesu prawnego ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca jest współwłaścicielką działki sąsiadującej z działką inwestycyjną i ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Nie ustalono jednak z jakiej podstawy prawnej skarżąca wywodzi swoje roszczenie o zwrot działki o nr ewid. [...] " oraz nie zbadano także istotnej kwestii, a mianowicie, czy uprawnienia skarżącej, na które powołuje się ona domagając się zwrotu wywłaszczonej działki o nr ewid. [...] (na której znajduje się "stara" stacja trafo), mają charakter ekspektatywy, czy też nie. To istotna kwestia, gdyż konieczność uznania ekspektatywy jako okoliczności pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nawet wbrew brzmieniu art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62, Dz.U.2015/702).".
Pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. A. P. i A. P. wyjaśnili, iż działka nr [...] na której obecnie znajduje się stacja transformatorowa została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1969 r. Obecnie, jak zaznaczono, "toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości z wniosku A. P., A. P. i M. P. reprezentowanego przez A. P.". W piśmie tym ww. wskazali, iż oboje popierają wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie decyzji.
Rozpatrując sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., podkreślając, iż A. P. i A.P. nie są stronami w sprawie.
Na skutek wniesionych przez skarżących odwołań, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym wiąże się z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Dalej podał, że jak ustalono, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0112 ha została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, w trybie wywłaszczenia (w dacie nabycia były to działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0112 ha) aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] marca 1969 r. od byłej właścicielki Z. P. O zwrot, w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) części niezabudowanej ww. nieruchomości, wystąpili spadkobiercy byłej właścicielki, a A. P. jest w sprawie pełnomocnikiem jednego z nich.
Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/17 oraz w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/16 i NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1201/14 (zapadłych w przedmiotowej sprawie) organ odwoławczy wskazał, że stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie (w sytuacji gdy nie zrealizowano stacji [...] wewnątrz budynku jak przewidywał projekt, a zasilanie realizowane jest z zewnętrznej stacji transformatorowej), mogłyby być osoby, którym faktycznie przysługuje roszczenie o zwrot gruntu leżącego pod istniejącą stacją [...]. Przepisami materialnoprawnymi, określającymi w tym przypadku krąg stron są przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jednak skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., albowiem nie jest spadkobiercą Z.P. a w postępowaniu o zwrot części niezabudowanej działki nr 489, występuje jako pełnomocnik jednego ze spadkobierców.
Natomiast skarżący jest jednym ze spadkobierców Z. P. Wystąpił on o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym organ powołując się na przepisy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 137 tej ustawy wskazał, że skarżący jako spadkobierca Z.P. wystąpił o zwrot niezabudowanej stacją transformatorową części wywłaszczonej działki nr [...] i takie postępowanie jest prowadzone. Nie jest jednak prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu gruntu, na którym istnieje stacja [...]. Grunt pod stację [...] został wywłaszczony na określony cel, który został zrealizowany, a przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są spełnione.
Zatem roszczenia skarżącego o zwrot gruntu zajętego pod stację [...], opisane we wniosku, nie posiadają charakteru ekspektatywy. Dlatego organ uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżących. Dlatego też, na podstawie art. 105 k.p.a., postępowanie zostało umorzone.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, zarzucając decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Skarżący podtrzymali stanowisko dotyczące posiadania przez nich interesu prawnego. Wskazali, że między decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a ich uprawnieniami istnieje ścisły związek. Decyzja utrwala stan sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego istniejące na działkach nr [...] i [...] budynki stacji transformatorowych są przeznaczone docelowo do likwidacji, a m.in. dla budynku położonego przy ulicy S. przewidziano wnętrzową wbudowaną stację transformatorową. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie skutkować koniecznością odłączenia budynku przy ulicy S. od stacji transformatorowej [...], przybliży to realizację celu określonego w planie miejscowym, a tym samym miałoby wpływ na możliwość uzyskania przez spadkobierców Z. P. zwrotu działki nr [...]. Skarżący domagali się wszczęcia postepowania nadzwyczajnego z urzędu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę po raz kolejny organ odwoławczy słusznie powołał się na wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/17 i z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14 (zapadłych w przedmiotowej sprawie). W ocenie Sądu ww. wyroki przesądziły o konieczności zastosowania art. 28 k.p.a. do oceny przymiotu strony wnioskodawców.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy stosując art. 28 k.p.a. prawidłowo wskazał, mając na uwadze związanie wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 612/17, że stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie (w sytuacji gdy nie zrealizowano stacji [...] wewnątrz budynku jak przewidywał projekt, a zasilenie realizowane jest z zewnętrznej stacji transformatorowej), mogłyby być osoby, którym faktycznie przysługuje roszczenie o zwrot gruntu leżącego pod istniejącą stacją [...]. Przepisami materialnoprawnymi, określającymi w tym przypadku krąg stron są przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Dalej Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., albowiem nie jest spadkobiercą Z. P. a w postępowaniu o zwrot części niezabudowanej działki nr [...], występuje jako pełnomocnik jednego ze spadkobierców. Natomiast skarżący A. P. jest jednym ze spadkobierców Z.P. i wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, potencjalnie mógłby mieć interes prawny. Jednakże słusznie organy rozpoznające wniosek skarżących powołały się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 137 tej ustawy. Na podstawie informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta K. (pismo z dnia 13 sierpnia 2018 r.) ustalono, że A. P. jako spadkobierca Z. P., wystąpił o zwrot niezabudowanej stacją transformatorową części wywłaszczonej działki nr [...] i takie postępowanie jest prowadzone.
Nie jest natomiast prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu gruntu, na którym istnieje stacja [...]. Grunt pod stację [...] został wywłaszczony na określony cel, który został zrealizowany, a przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są spełnione. Zatem roszczenia skarżącego nie posiadają charakteru ekspektatywy w odniesieniu do gruntu zajętego pod stację trafo, co ewentualnie dawałoby możliwość przyznania przymiotu strony. W związku z powyższym skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić źródło jego interesu prawnego.
Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy nie posiadają przymiotu strony, to Sąd uznał, że rozstrzygnięcie o jego umorzeniu było zasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na niezastosowaniu środka przewidzianego w ustawie i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy skarżącym przysługiwał interes prawny w sprawie, a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. o której stwierdzenie nieważności wnosili, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Jednakże rozważania rozpocząć trzeba od przypomnienia, że organy i sądy po raz kolejny orzekające w niniejszej sprawie związane są wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14. Wykładnia ta stanowi zaś podstawę do właściwego odczytania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/17.
Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie, istota wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14 polega na tym, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy oceniać przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a. Jednocześnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie przesądza, czy skarżąca tę legitymacje posiada, ale wypowiada się w przedmiocie podstaw prawnych, które znajdują w tym przypadku zastosowanie. W powołanym wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że naruszenie prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegało na tym, że w sposób niezgodny z prawem zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r.
Nr 243, poz. 1623 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zamiast art. 28 k.p.a. W konsekwencji zaś nie przeprowadzono pełnego postępowania wyjaśniającego pod kątem, czy skarżąca spełnia, w myśl art. 28 k.p.a., przesłanki podmiotu upoważnionego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nią decyzji.
Od razu warto zauważyć, że sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14 teza, według której rażące naruszenie prawa może wynikać z faktu, iż określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego będą ingerować w prawa podmiotów, które nie mieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, umieszczona została w kontekście argumentacji uzasadniającej badanie legitymacji wnioskodawcy w procedurze nadzorczej przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Ze stwierdzenia tego nie można wyprowadzić, co w sposób oczywisty wynika z poprzedzających stwierdzeń, że w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1201/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, czy nawet tylko sugerował istnienie po stronie A.P. interesu prawnego uprawniającego do złożenia skutecznie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Poza tym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest takie stwierdzenie cytat: "iż Sąd drugiej instancji nie przesądza, czy skarżąca tę legitymacje posiada, ale wypowiada się w przedmiocie podstaw prawnych, które znajdują w tym przypadku zastosowanie" - koniec cytatu.
Jest niewątpliwe, że interesu prawnego skarżących w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności nie można wywodzić z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
W znacznej mierze wywód skarżących zmierza do tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wprowadzi zmiany w zakresie funkcjonowania w obrocie prawnym obiektu budowlanego jakim jest stacja [...] na działce nr [...]. To zaś będzie miało wpływ na interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Stanowiska tego nie można podzielić, a i w okolicznościach tej sprawy nie zasługuje ono na uwzględnienie.
Wszelkie uprawnienia i obowiązki o charakterze materialnoprawnym związane z obiektem w postaci stacji [...] [...] na działce nr [...] odnoszą się do osób mających tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości lub roszczenie o zwrot nieruchomości. A. P. nie legitymuje się żadnym z tych tytułów, zaś A. P. wniósł o zwrot tej części nieruchomości na której nie jest zlokalizowana stacja [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że roszczenia A. P. nie posiadają charakteru ekspektatywy w odniesieniu do gruntu zajętego pod stacje [...] - co z kolei wynikało ze związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 612/17.
Niezależnie od tego można wskazać, że legalne funkcjonowanie tej stacji jest rezultatem procesu inwestycyjnego związanego z robotami budowlanymi polegającymi na wykonaniu tej stacji transformatorowej, a nie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. O legalnym korzystaniu z tej stacji przez budynek położony przy ul. S. w K., a więc także część budynku objętą pozwoleniem na użytkowanie, kwestionowanym w niniejszej sprawie, przesądza zaś brak sprzeciwu do zgłoszenia wykonania przyłącza energetycznego. Inwestorem tych robót budowlanych, polegających na wykonaniu dwóch przyłączy kablowych do budynku mieszkalno-usługowego przy ul. S. w K., było Przedsiębiorstwo [...] S.A., które dokonało w Urzędzie Miasta K. zgłoszenia w dniu 14 marca 2011 r., a okoliczność ta jest niesporna w tej sprawie.
Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie drugiej kondygnacji z pomieszczeniami usługowymi, trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji z lokalami mieszkalnymi (.....), ze swej natury nie mogła zawierać rozstrzygnięć co do dalszych losów stacji [...] posadowionej na działce nr [...]. Dla pełniejszego obrazu sytuacji faktyczno-prawnej będącej skutkiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dodać można, że jeden z warunków pozwolenia na budowę, według którego, zasilanie budynku ze stacji [...] [...] usytuowanej na działce nr [...], ma być realizowane do momentu wybudowania projektowanej stacji transformatorowej, nie rozstrzygał automatycznie o likwidacji tej stacji, jako obiektu budowlanego, po dokonaniu zmiany. Zagadnienie to miało być przedmiotem planowanej przebudowy istniejącej rozdzielni niskiego napięcia. Do tego czasu, zgodnie z pozwoleniem na budowę, budynek miał być podłączony przyciskiem niskiego napięcia do stacji [...] [...].
W tej sytuacji, wnoszący kasację nie mogą skutecznie wywodzić swego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie również z tytułu prawnego do działki sąsiadującej z działką nr [...] oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodna z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie rozstrzygała o dalszych losach obiektu budowlanego, tj. stacji [...] na działce nr [...]. Przedmiotem tej decyzji nie mogło być rozstrzygnięcie wykonujące postanowienia planu. Ustalenia planu stanowiły podstawę prawną dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Warto zauważyć, że sami skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołali się na orzecznictwo, według którego, negatywny wynik ustaleń co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Normy prawa materialnego, w postaci ustaleń planu, miały być i były stosowane na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarżący nie wskazali naruszonych, ich zdaniem, norm planu. Jak wynika z akt sprawy chodzi o § 23 i 24 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...], Centrum [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2009 r. - (tak w szczególności wskazano we wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Konieczne jest, w świetle zawartych w odwołaniu, w skardze i skardze kasacyjnej wywodów o sprzeczności pozwolenia na budowę z ustaleniami planu, przypomnienie, że według pozwolenia na budowę, do momentu wybudowania stacji [...], zaopatrzenie w energię miało następować na warunkach określonych w piśmie Zakładu Energetycznego z dnia 23 marca 2009 r. (a więc ze stacji [...] na działce nr [...]).
Warto odnotować, że według projektu budowlanego, w pomieszczeniu piwnic istnieje pomieszczenie przylegające do północnej ściany budynku przeznczone dla umieszczenia w nim wbudowanej stacji transformatorowej, a okoliczność ta jest przecież niesporna.
Zakład Energetyczny wystąpił, o czym była mowa powyżej, ze zgłoszeniem wykonania przyłącza prowadzącego do budynku ze stacji [...] [...]. Na skutek wykonania tego przyłącza doszło do zapewnienia inwestorowi dostawy energii elektrycznej, w sposób przewidziany w pozwoleniu na budowę dla pierwszego etapu. Inwestor nie mógł uzyskać zaopatrzenia budynku w energię ze stacji [...] wbudowanej w budynek, także przewidzianej w projekcie budowlanym. Mógł natomiast korzystać z zagwarantowanych na etapie starań o pozwolenie na budowę dostaw energii elektrycznej z przyłącza legalnie istniejącego, powiązanego ze stacją transformatorową [...]. Nie oznacza to, że udzielenie mu pozwolenia na użytkowanie wykonanego obiektu, mającego w ten sposób zapewnione dostawy energii, dotyka uprawnień osób oczekujących na realizację norm planistycznych.
O zgodności z ustaleniami wskazanych norm planu miejscowego można mówić, jak wynika z poprzedzających uwag, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, a w zakresie przyłącza energetycznego, w odniesieniu do zgłoszenia robót budowlanych. Pozwolenie na użytkowanie jedynie w sposób pośredni, poprzez wymóg zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę i ze zgłoszeniem wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, wiąże się z ustaleniami planu. O interesie prawnym można zaś mówić, gdy związek pomiędzy rozstrzygnięciem administracyjnym, a wynikającymi z norm prawa materialnego uprawnieniami lub obowiązkami, jest bezpośredni, tzn. występuje w sprawie administracyjnej zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, a nie w innej sprawie, nawet dotyczącej tego samego procesu inwestycyjnego.
Wnoszący kasację nie mogą zatem skutecznie wywodzić swego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie mają tytułu prawnego do części działki nr [...] na której jest zlokalizowana stacja [...]. Ich interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wynika także z tytułu własności działki sąsiadującej z działką nr [...] w powiązaniu z normami planu miejscowego.
W sytuacji, w której doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a wnioskodawcy nie byli legitymowani do złożenia żądania w tym zakresie, postępowanie o stwierdzenie nieważności należało umorzyć i tak prawidłowo uczyniono w tej sprawie.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania, jest więc bezzasadny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.