Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K.P. na dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa wpis nr [...] do rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczy wpisu do rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach na których występują te ruchy dokonanego przez Prezydenta Miasta Krakowa obszaru przy ul. Zakamycze w Krakowie, na podstawie karty dokumentacyjnej osuwiska, sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki. Rejestr prowadzony jest na podstawie art. 110a. ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U.2008, Nr 25, poz.150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., zgodnie z którym starosta prowadzi obserwację terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także rejestr zawierający informacje o tych terenach.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżony wpis nie należy do żadnej z zaskarżalnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w tym nie może stanowić "innego aktu lub czynności". Dokonanie przez Prezydenta Miasta Krakowa wpisu do rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy, jest czynnością materialno - techniczną. Prowadzenie rejestru przez organ stanowi realizację obowiązku nałożonego ustawą Prawo ochrony środowiska i ma na celu dostarczenie informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi i terenach, na których występują te ruchy. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób więc uznać, że skutkiem dokonania wpisu jest przyznanie jakichkolwiek uprawnień czy nałożenie obowiązku, skoro ma on na celu jedynie monitorowanie istnienia opisanego wyżej zagrożenia na danym terenie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie.
Po drugie, art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz pkt 4 poprzez jego błędne zastosowanie, ewentualnie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.
Po trzecie art. 110a ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię.
Po czwarte, art. 141 § 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędne zastosowanie.
W treści skargi kasacyjnej wskazano między innymi, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1962/11, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/11 na bezczynność Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego Odział Karpacki w Krakowie polegającą na niedoprowadzeniu do zmiany lub uchylenia karty osuwiskowej nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wpis może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Nie ulega wątpliwości, że żaden z przepisów szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na dokonywany przez starostę wpis do rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że przedmiotowy wpis do rejestru jest innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie strony skarżącej, oznacza to, że czynność wpisu podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a skarga została błędne odrzucona. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.
W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednolicie, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy:
Po pierwsze, akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym bądź zabezpieczających.
Po drugie, akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny.
Po trzecie, akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, to znaczy muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanemu organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność.
Po czwarte, akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu.
Po piąte, akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisu prawa.
Niewątpliwie trzy pierwsze warunki przedmiotowy wpis spełnia, lecz nie spełnia natomiast warunku czwartego i piątego. Wpis stanowi wykonanie obowiązków ciążących na staroście, ma charakter rejestrowy, informacyjny, nie jest kierowany do indywidualnego podmiotu, a więc nie nakłada bezpośrednio żadnych obowiązków, nie nadaje ani nie ogranicza żadnych uprawnień. Jego wpływ na obowiązki i uprawnienia strony może być co najwyżej pośredni i hipotetyczny. Wynika to z art. 13c. ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. z 2001 r., Nr 84, poz. 906 ze zm.), który stanowi, że rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, na obszarach wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 13b (a więc przedmiotowego rejestru), może na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wyznaczyć, w drodze aktu prawa miejscowego, obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Dopiero więc wydanie przez Prezesa Rady Ministrów - na podstawie danych przekazywanych przez właściwych wojewodów - rozporządzenia określającego gminy lub miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, a także szczególne zasady zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości, w związku z osunięciem ziemi (art. 2 cytowanej ustawy), umożliwia właściwej radzie gminy podjęcie stosownej uchwały i dopiero ta uchwała, uwzględniając zapisy rejestru, może wpływać na uprawnienia właściciela danej nieruchomości. Sam jednak wpis takiego wpływu na uprawnienia i obowiązki nie ma. Z tych też przyczyn Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w tym zakresie w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1962/11.
Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżony wpis nie podlegał kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucił skargę, nie naruszając tym samym powołanych jako podstawy skargi kasacyjnej przepisów.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.