Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1528/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę skarżącego, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i poprzedzające je postanowienie tegoż organu w przedmiocie zwrotu wniosku o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2016 r., nr [...], którym zwrócono wniosek skarżącego o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych jest motywowany przez skarżącego potrzebą uzyskania wnioskowanych danych z uwagi na wezwanie Sądu Rejonowego [...], sygn. akt [...], z [...] czerwca 2015 r. Jednocześnie wnioskodawca wystąpił o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za udostępnienie danych ze względu na trudną sytuację majątkową.
Prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie, organ w pismach z 13 października 2015 r., 19 listopada 2015 r., 5 stycznia 2016 r. oraz 10 lutego 2016 r. zobowiązał stronę do nadesłania dokumentów potwierdzających niemożność poniesienia opłaty za udostępnienie danych z rejestru PESEL. W ocenie organu, strona nie przedstawiła dokumentów, które potwierdziłyby spełnienie, określonej w art. 267 K.p.a., przesłanki niewątpliwej niemożności poniesienia opłaty. Efektem powyższego była odmowa zwolnienia skarżącego z opłaty za udostępnienie danych z rejestru PESEL. Jednocześnie, pismem z dnia 3 marca 2016 r. Wnioskodawca został wezwany do nadesłania dowodu dokonania przedmiotowej opłaty w kwocie 31 zł. Pomimo upływu terminu wskazanego w wezwaniu.
Strona skorzystała ze środka zaskarżenia i w ustawowym terminie, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że skarżący – w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie wykazał w sposób jednoznaczny, że w jego przypadku wystąpiła przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia opłaty za udostępnienie danych z rejestru PESEL, w wysokości 31 zł. Podane przez stronę okoliczności, tj. trudna sytuacja majątkowa oraz zwolnienie z kosztów w postępowaniu sądowym, na potrzeby którego wnioskodawca wystąpił o dane osoby poszukiwanej, nie zostały bowiem poparte żadnymi, weryfikowalnymi dokumentami. Strona w toku postępowania przedłożyła wprawdzie informację o braku odpłatnego zatrudnienia, jednakże pomimo wezwań organu nie uzupełniła dokumentacji o kluczowy w niniejszej sprawie dokument, tj. zaświadczenie wydane przez jednostką penitencjarną informujące o braku środków finansowych do dyspozycji, ani też o postanowienie Sądu o zwolnieniu wnioskodawcy z kosztów postępowania sądowego.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że zwolnienie z opłaty dotyczy sytuacji wyjątkowej, związanej ze szczególnie trudną sytuacją materialną strony. Wobec powyższego, organ nie mógł oprzeć się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, lecz obowiązany był żądać dowodów na jej jednoznaczne potwierdzenie. W opisywanej sprawie, pomimo kierowanych przez organ wezwań do nadesłania dokumentów potwierdzających, że strona pozostaje w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i w związku z tym nie ma możliwości poniesienia opłaty za udostępnienie danych, strona nie przedstawiła wszystkich, żądanych przez organ dokumentów potwierdzających podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, co do istnienia obiektywnych trudności uniemożliwiających uiszczenie stosownej opłaty. Organ uznał więc, że w przedmiotowej sprawie, określona w art. 267 K.p.a. przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia opłaty nie została wykazana w sposób należyty.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazał, że wykazał brak możliwości opłacenia opłaty. Do wniosku dołączył bowiem stosowne dokumenty.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1528/16, uwzględniając skargę, wskazał, że zgodnie z art. 267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym stanowić zatem może prawidłowa analiza stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2011 r., I OSK 1950/10).
Powołując się na dorobek orzeczniczy (patrz: wyroki NSA: z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98; z 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01) oraz treść art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. stwierdził, że akty uznaniowe podlegają kontroli sądów administracyjnych polegającej na ocenie, czy zostały one podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i czy nie jest dowolna. Akt uznaniowy może być przez sąd uchylony zwłaszcza w przypadku stwierdzenia, iż organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego w tej sprawie postępowania, Sąd stwierdził, że doszło w niej do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy, Minister dążąc do właściwego rozpoznawania sprawy wezwał skarżącego do przedłożenia: informacji o braku odpłatnego zatrudnienia oraz zaświadczenia wydanego przez jednostką penitencjarną informującą o braku środków finansowych do dyspozycji Strona w toku postępowania przedłożyła informację o braku odpłatnego zatrudnienia. Jednakże jak wskazuje Minister pomimo kilkakrotnych wezwań organu nie uzupełniła dokumentacji o kluczowy zdaniem organu dokument, tj. zaświadczenie wydane przez jednostką penitencjarną informujące o braku środków finansowych do dyspozycji.
To stanowisko organu w ocenie Sądu nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak wynika z akt sprawy do wniosku skarżący dołączył stosowne zaświadczenie z Aresztu Śledczego [...] z dnia 19 czerwca 2015 r. (verte k. 50 (góra) lub 45 (dół). W ocenie Sądu z uwagi na to, że skarżący od 1 lutego 2000 r. odbywa karę pozbawienia wolności, co oznacza, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie mu z rejestru PESEL żądanych danych adresowych, od prawie 15 lat przebywał w zakładzie karnym/areszcie śledczym, trudno przyjąć, aby uległa drastycznej zmianie aktualność tego zaświadczenia tylko dlatego, że zmienił on miejsce osadzenia na Zakład Karny [...]. Skarżący wykazał bowiem, że w Zakładzie tym nie był zatrudniony odpłatnie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 pkt 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 2286, z późn. zm.) przez niezastosowanie; art. 261 § 1 i 2 K.p.a. przez niezastosowanie; art. 267 K.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 80 K.p.a. przez błędną wykładnię; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 124 § 1 i 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Ma rację Minister, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny w zakresie ustalenia stanu majątkowego skarżącego. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że organ w ramach uznania administracyjnego zwalnia stronę od ponoszenia opłat, kosztów i należności o ile zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności. Wynika to wprost z treści art. 267 K.p.a. W okolicznościach tej sprawy skarżący był kilkukrotnie wzywany przez organ do wskazania swojej sytuacji materialnej. Jedynie przy wniosku z 19 czerwca 2015 r. złożył zaświadczenie z Aresztu Śledczego, z którego wynika, że na koncie depozytowym skarżący posiada 1585,69 zł. W odpowiedzi na kolejne wezwania organu skarżący przedstawiał zaświadczenia na okoliczność, że nie jest zatrudniony odpłatnie w Zakładzie Karnym.
Jednocześnie skarżący nie wykazywał aby nie posiadał żadnych środków pieniężnych. Ponadto tylko w jednym piśmie z 25 września 2015 r. gołosłownie twierdzi, że nie posiada środków materialnych na pokrycie kosztów związanych z wnioskiem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie skarżący nie wykazał aby w stosunku do niego zachodziła niewątpliwa niemożność poniesienia opłat, kosztów i należności, o jakiej mowa w art. 267 K.p.a.
Z przywołanych powyżej okoliczności nie wynika zatem, aby ocena Sądu I instancji zasługiwała na aprobatę. Nie można bowiem przyjąć, tak jak uczynił to Sąd, że skoro skarżący od 1 lutego 2000 r. odbywa karę pozbawienia wolności, a w dacie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie mu z rejestru PESEL żądanych danych adresowych, od prawie 15 lat przebywał w zakładzie karnym/areszcie śledczym, to trudno przyjąć, aby uległa drastycznej zmianie aktualność tego zaświadczenia z 19 czerwca 2015 r. tylko dlatego, że zmienił on miejsce osadzenia na Zakład Karny [...].
Skarżący wykazał bowiem, że w Zakładzie tym nie był zatrudniony odpłatnie. Jeżeli sam skarżący pierwotnie wykazywał, że posiada środki pieniężne na koncie depozytowym to wskazywane przez Sąd okoliczności dotyczące okresu pozbawienia wolności i braku odpłatnego zatrudnienia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia aby została spełniona dyspozycja art. 267 K.p.a. W tym zakresie należy wziąć też pod uwagę zachowanie skarżącego, który pomimo kilkukrotnych wezwań nie wyjaśnił swojej sytuacji materialnej, przedstawiając jedynie kolejne zaświadczenia, że nie jest w chwili obecnej zatrudniony odpłatnie. Nie negował, że posiada chociażby ww. środki na koncie depozytowym i dlatego nie mógł uiścić 31 zł opłaty. Wbrew zatem ocenie Sądu I instancji, nie można doszukać się aby zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tym samym istniały w niniejszej sprawie podstawy do skutecznego żądania od skarżącego na podstawie art. 53 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności poniesienia opłaty za udostępnienie danych z rejestru PESEL danych adresowych; zaś brak uiszczenia opłaty przez skarżącego na wezwanie organu uprawniał do zastosowania art. 261 § 1 i 2 K.p.a. i zwrotu wniosku o udostępnienie z rejestru PESEL danych adresowych, a co też niewadliwie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, które zawiera w tym zakresie wymagane elementy, o którym mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a.
Mając powyższe na względzie, uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności; art. 261 § 1 i 2 K.p.a.; art. 267 K.p.a.; art. 7 i art. 80 K.p.a.; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 124 § 1 i 2 K.p.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi skarżącego na zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.