Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 761/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej kwotę 340,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nakazał skarżącej wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny na działce nr [...] obr. [...] w R. przy ul. [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., zarządzając umieszczenie na budynku informacji o zagrożeniu katastrofą budowlaną i zakazie jego użytkowania oraz zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich.
W dniu 11 grudnia 2013 r., i powtórnie w dniu 22 stycznia 2014 r., organ wystosował do skarżącej upomnienie, wzywając ją do wykonania ww. obowiązków w terminie 7 dni, pod rygorem przystąpienia do egzekucji.
W dniu 19 lutego 2014 r. organ wystawił tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego samego dnia nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł oraz zobowiązał ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68,00 zł.
W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji pominął znany mu z fakt, że sporny budynek jest zamieszkiwany przez J. i Z.P. bez tytułu prawnego, przeciwko którym toczy się przed Sądem Rejonowym w R. postępowanie o wydanie nieruchomości. Podjęto zatem realne czynności mające na celu usunięcie lokatorów z zajmowanego budynku, jednak bez wyroku eksmisyjnego nie jest w stanie wywiązać się z nałożonych na nią obowiązków publicznoprawnych. Wskazano też, że sąd I instancji wyrokiem z dnia [...] września 2013 r., sygn. [...] oddalił powództwo Gminy uznając, że pozwani nabyli własność nieruchomości przez zasiedzenie, jednak Gmina od orzeczenia tego wniosła apelację. W razie jednak jej oddalenia przez Sąd Okręgowy Gmina będzie domagała się wznowienia postępowania nakładającego na nią ww. obowiązki, ponieważ okaże się wówczas, że nie będzie właścicielem budynku.
Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. W ocenie organu odwoławczego powołane w zażaleniu okoliczności nie mają wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Wobec braku dobrowolnego jej wykonania konieczne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Nastąpiło to po uprzednim doręczeniu stronie upomnienia i po wystawieniu tytułu wykonawczego, który doręczono stronie wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny. Z kolei w postanowieniu zawarto wezwanie do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca domagała się jego uchylenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 w zw. z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 599), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, poprzez przyjęcie, że obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania jest wykonalny i że może go wykonać skarżąca Gmina, podczas gdy nie jest to możliwe, ponieważ nie zajmuje przedmiotowego budynku. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że budynek jest zajmowany przez lokatorów bez tytułu prawnego pomimo, że zaoferowano im mieszkanie zastępcze. Wobec jednak uporczywej odmowy przyjęcia lokalu Gmina nie ma możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. uwzględnił skargę, choć nie wskazał, na podstawie którego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Wskazał, że postanowienie organu pierwszej instancji w uzasadnieniu sprowadza się do przedstawienia treści decyzji która jest egzekwowana, wyników oględzin, wskazania daty doręczenia dłużnikowi upomnienia. W ocenie Sądu postanowienie to jest niezwykle lakonicznie i brak w nim jakichkolwiek rozważań związanych z wyborem konkretnego środka egzekucyjnego.
Z kolei organ drugiej instancji przeanalizował prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skupił się na wysokości grzywny, która nie przekracza wysokości określonej w przepisach prawa oraz na wskazaniu elementów postanowienia wymaganych art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy egzekucyjnej. Wskazał też, że nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia okoliczności podnoszone w zażaleniu a związane z ewentualnymi konsekwencjami postępowania cywilnego dotyczącego wydania nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również w zaskarżonym postanowieniu jakichkolwiek rozważań w przedmiocie tego, czy zastosowany środek egzekucyjny jest najmniej dolegliwy dla zobowiązanej Gminy. Tymczasem dokonując wyboru między kilkoma środkami egzekucyjnymi, organ powinien uwzględniać rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji przy egzekucji tego obowiązku oraz okoliczności faktyczne danej sprawy.
Jeżeli organ egzekucyjny ma do wyrobu grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, np. w ramach wykonania obowiązku w prawie budowlanym, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku. Sąd zwrócił też uwagę na przepis art. 119 § 2 ustawy egzekucyjnej, który stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie zaś z treścią art. 7 § 2 tej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie sposób pominąć kwestii związanych z wyczerpaniem przez skarżącą legalnych możliwości wyeksmitowania mieszkańców zagrożonego katastrofą budynku. Nie sposób także pominąć, że Gmina jeszcze przed wydaniem decyzji, z której wykonanie obowiązku jest egzekwowane, podjęła działania prawne mające jej w ogóle umożliwić wykonanie tego obowiązku (wniesiono pozew windykacyjny i wskazano lokal zastępczy). Okolicznością, na którą zwrócono uwagę w toku rozprawy przed Sądem było, że powództwo Gminy, przeciwko J. i Z.P. zostało oddalone z uwagi na uznanie przez sądy obydwu instancji zasadności zarzutu zasiedzenia. Gmina jako osoba prawna zobowiązana do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji wyczerpała więc legalne możliwości wyprowadzenia z budynku mieszkańców. Tym bardziej powinno to skłaniać organ do rozważenia, czy w istocie zastosowanie grzywny w takiej sytuacji będzie środkiem najłagodniejszym i czy w ogóle w tych okolicznościach może ten środek doprowadzić do realizacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a., w zw. z art. 7 § 2 i art. 119 § 2 ustawy egzekucyjnej poprzez uznanie, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył w/w przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2, w zw. z art. 122 § 2, w zw. z art. 127, art. 128 § 1 pkt 2, § 2 i § 3 ustawy egzekucyjnej poprzez nieuwzględnienie powyższych uregulowań i przez to uznanie, że organ egzekucyjny nie jest związany w pierwszej kolejności zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, a dopiero w dalszej kolejności może orzec o zastosowaniu wykonania zastępczego.
Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na wstępie wskazać przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii kolejności stosowania środków egzekucyjnych, jak również w kwestii doboru jak najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego. Przypomnieć należy, że środkami egzekucyjnymi, jakie mogły być zastosowane w niniejszej sprawie są grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Przymus bezpośredni nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż tytuł egzekucyjny nie został skierowany do osób fizycznie zajmujących budynek. Organ egzekucyjny mając do wyboru te środki prawidłowo wybrał zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. To właśnie ten środek, jako jedyny z możliwych do wyboru, mógł zmotywować zobowiązanego do wykonania obowiązku. Trudno też uznać, że środek ten miałby być zbyt uciążliwy.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że zobowiązanym było jedno z większych miast w Polsce, a więc osoba prawna dysponująca środkami finansowymi, w przypadku której trudno mówić, aby grzywna w wysokości 10.000,00 zł stanowiła nadmierną uciążliwość. Zważywszy jeszcze, że w przypadku wykonania obowiązku grzywna taka podlega zwrotowi, to w ogóle trudno dopatrzyć się jakiejkolwiek uciążliwości.
Wskazać też przyjdzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej wątpliwym jest, czy w ogóle można byłoby zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd pierwszej instancji miały pełną wiedzę na temat trudności zobowiązanej gminy w wyeksmitowaniu osób zajmujących przedmiotowy budynek. Zgodnie z art. 127 ustawy egzekucyjnej, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Trudno wyobrazić sobie, aby czynność, która w istocie miała polegać na eksmisji mieszkańców budynku, mogła zostać legalnie przeprowadzona przez jakąkolwiek inną osobę bez tytułu prawnego.
Skoro obowiązku polegającego na eksmisji mieszkańców nie mogła spełnić za zobowiązanego inna osoba, to organ egzekucyjny nie miał już wyboru, gdyż zgodnie z art. 119 § 1 ustawy egzekucyjnej mógł w takiej sytuacji nałożyć jedynie grzywnę w celu przymuszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, pomimo przedstawionej wyżej oceny, stoi jednak na stanowisku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie sposób bowiem pominąć, że egzekwowany obowiązek był w dacie wydania zaskarżonego wyroku niewykonalny. Okoliczność ta została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 669/14. Wyrokiem tym Sąd uchylił postanowienia organów egzekucyjnych obydwu instancji w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego – tego samego, w którym doszło do wydania zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie to dotyczy również Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie rozpoznającego sprawę. W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyraził ocenę prawną, że w sytuacji, w której powództwo windykacyjne zostało oddalone, a osoby zamieszkujące w budynku odmawiają przeniesienia się do lokalu zastępczego, stwierdzić należy, że obowiązek nałożony na Gminę decyzją PINB z dnia [...] lipca 2012 r., w szczególności nakazujący Gminie wyłączyć w całości z użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalny i zabezpieczenie tego budynku przed dostępem osób postronnych, nie jest możliwy do wykonania. Bezzasadnie zatem organy egzekucyjne nie uznały zarzutu zobowiązanej Gminy opartego na przesłance z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy egzekucyjnej.
Skoro egzekwowany obowiązek okazał się niewykonalny, to postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na zasadzie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy egzekucyjnej. Tym samym stosowanie środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia, było niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 7 § 3 ustawy egzekucyjnej stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, że prawidłowym było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a.