Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1090/16, na skutek skargi Miasta W. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] marca 2016 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady W. nr [...] z [...] lutego 2016 r. oraz uchwały Rady W. z [...] lutego 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności 10 uchwał podjętych przez Radę Dzielnicy [...][...] lutego 2016 r.
Z akt sądowych oraz administracyjnych, a także ze sprawy o sygnaturze akt II OSK 2429/16 wynika, że Rada Dzielnicy [...] uchwałami z [...] listopada 2015 r. odwołała A. M. z funkcji przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i powołała na tę funkcję W. K. Rada W. uchwałą z [...] stycznia 2016 r., powołując się na § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...], stwierdziła nieważność uchwał z [...] listopada 2015 r. o odwołaniu i powołaniu przewodniczącego Rady Dzielnicy. Rada Dzielnicy [...][...] lutego 2016 r. pod przewodnictwem W. K. i na sesji przez niego zwołanej podjęła dziesięć różnych uchwał, głównie personalnych, w tym dotyczących odwołania i powołania Burmistrza Dzielnicy [...] oraz jego zastępców. Wojewoda [...][...] lutego 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. Miasto W. na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło skargę, która wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lipca 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 596/16, prawomocnym od 29 listopada 2016 r. z uwagi na oddalenie w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2429/16 skargi kasacyjnej, została oddalona.
Rada W. dwiema uchwałami z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz nr [...], powołując się na § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...], stwierdziła nieważność wskazanych dziesięciu uchwał z [...] lutego 2016 r. Powodem stwierdzenia nieważności było, jak wynika z uzasadnienia uchwał, to, że uchwały z [...] lutego 1016 r. zostały podjęte na posiedzeniu Rady Dzielnicy [...], które zwołał i któremu przewodniczył W. K. W ocenie Rady W., oznacza to, że uchwały te zostały podjęte na posiedzeniu zwołanym i prowadzonym przez osobę do tego nieuprawnioną. Zdaniem Rady W., stwierdzenie uchwałą tej Rady z [...] stycznia 2016 r. nieważności uchwał Rady Dzielnicy z [...] listopada 2015 r. wywołuje "taki skutek, jakby uchwały te nie zostały nigdy podjęte".
Zatem [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy była A. M., a nie W. K. W tych okolicznościach Wojewoda [...] [...] marca 2016 r. podjął rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność obu uchwał Rady W. z [...] lutego 2016 r. (Pierwotnie w rozstrzygnięciu nadzorczym podano, że dotyczy ono uchwał z [...] stycznia 2016 r., co jednakże zostało sprostowane w dniu [...] marca 2016 r. poprzez podanie właściwego miesiąca). Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono oparte na dwóch przesłankach.
Po pierwsze, w ocenie Wojewody, mimo przyjęcia kryterium legalności Rada W. nie wskazała, jaki przepis prawa został naruszony. Wojewoda formułując taki zarzut wskazał, że "przypuszczalnie" chodziło o § 17 ust. 2 zdanie 1 pierwsze Statutu Dzielnicy [...] oraz to, że [...] lutego 2016 r. W. K. nie był przewodniczącym Rady Dzielnicy [...]. W ocenie Wojewody, oznacza to, że podstawą podjęcia przez Radę W. uchwał o charakterze nadzorczym były przedstawione przez ten organ okoliczności faktyczne, co jest niedopuszczalne.
Po drugie, zdaniem Wojewody, nie uwzględniono art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, przy czym – jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego – Wojewoda odniósł to do uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r., kwestionując tym samym stanowisko tego organu, że [...] lutego 2016 r. przewodniczącym Rady Dzielnicy [...] nie był W. K. Obie wskazane okoliczności stanowią, w ocenie Wojewody, podstawę do przyjęcia, że Rada W. podejmując uchwały z [...] lutego 2016 r. naruszyła w istotny sposób art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], przy czym, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, naruszenie przepisów Konstytucji i Statutu odnosi się do podjęcia uchwał bez wskazania wprost podstawy prawnej, czyli przepisu prawa, który został naruszony działaniem Rady Dzielnicy [...].
Miasto W. w skardze zarzuciło naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na tym, że Wojewoda w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego nie uzasadnił wszczęcia tego postępowania oraz nie przedstawił zarzutów wobec objętych postępowaniem uchwał Rady W., a także na tym, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zarzuciło też naruszenie art. 7 w zw. z art. 97 § 1 k.p.a. przez to, że Wojewoda nie zawiesił z urzędu postępowania nadzorczego do chwili uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] lutego 2016 r. Ponadto zarzuciło naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że niewskazanie naruszonego przepisu prawa jest istotnym naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął, że fakt, iż Rada W. nie wskazała przepisu prawa, który został naruszony przy podejmowaniu przez Radę Dzielnicy [...] uchwał z [...] lutego 2016 r., nie stanowił istotnego naruszenia prawa, gdyż mimo tego Wojewoda w oparciu o szczegółowo przytoczony w uchwałach z [...] lutego 2016 r. stan faktyczny był w stanie ustalić, o jaki przepis chodzi. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do drugiej okoliczności będącej podstawą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił naruszenie art. 134 § 1, art. 148 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 85, art. 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Z przytoczonych w nawiązaniu do powołanych przepisów podstaw kasacyjnych wynika, że skarżący kasacyjnie zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał w całości istoty sprawy, gdyż pominął przyczyny podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego związane z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono przy tym, że chodzi o rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] lutego 2016 r., zaś na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powołano się na art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto z przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika, że Wojewoda zarzucił wadliwą ocenę wagi naruszenia prawa polegającego na tym, że nie wskazano przepisu prawa naruszonego podczas podejmowania przez Radę Dzielnicy [...] uchwał z [...] lutego 2016 r.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie albo o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Miasto W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie zarzucono w niej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich przyczyn podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego. Z uzasadnienia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że jedną z przyczyn jego podjęcia było nieuwzględnienie przez Radę W. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Przepis ten stanowi, że stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Dotyczy on więc istotnego w sprawie problemu ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. Przy czym ten sam problem związany jest z powołanym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, może wstrzymać ich wykonanie.
Drugi z powołanych przepisów ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż Miasto W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznało, iż Wojewoda [...] wszczynając postępowanie nadzorcze w odniesieniu do uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r., w dniu [...] lutego 2016 r. wstrzymał wykonanie tej uchwały. Rozważenie ewentualnego wstrzymania wykonania uchwały Rady W. z [...] stycznia 2016 r. jest zaś istotne w rozpoznawanej sprawie z tego powodu, że takie wstrzymanie mogłoby oznaczać, że doszło do przywrócenia obowiązywania uchwał Rady Dzielnicy [...] z [...] listopada 2015 r. o odwołaniu A. M. z funkcji przewodniczącego rady i powołaniu na tę funkcję W. K. Jeżeli taki skutek miałby miejsce już w dniu [...] lutego 2016 r., to odpadłby zasadniczy argument uchwał Rady W. z [...] lutego 2016 r., mianowicie ten, że posiedzenie Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. zostało zwołane i było prowadzone przez osobę do tego nieuprawnioną. To z kolei mogłoby mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczącego tych uchwał.
Sąd pierwszej instancji pomijając fakt, że jednym z powodów podjęcia zaskarżonego przed nim rozstrzygnięcia nadzorczego było nieuwzględnienie przez Radę W. art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie rozważył tych istotnych kwestii, w tym także w kontekście ewentualnego zastosowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie sposób odeprzeć zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał bowiem sprawy w jej granicach, gdyż poprzestał na jednym jej aspekcie, a pominął inny równie istotny. Pomijając jeden z istotnych aspektów sprawy nie przedstawił też w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia pełnej jego prawnej podstawy. Z tych powodów skarga kasacyjna jest zasadna, zaś sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana w celu rozważenia kwestii dotychczas przez ten Sąd pominiętych. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim powinien dokonać wykładni art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu ustalenia, czy przepisy te mają zastosowanie także w takiej sprawie, w której rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczy uchwał Rady W. o charakterze nadzorczym. Przeprowadzając wykładnię tych przepisów Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy ich literalne rozumienie nie ogranicza nadmiernie, konstytucyjnie zagwarantowanej jednostkom samorządu terytorialnego, a więc także Miastu W., sądowej kontroli ich samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).
Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to w ocenie NSA, nie są one zasadne. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ulegało wątpliwości, iż w ocenie Rady W. uchwały Rady Dzielnicy [...] z [...] lutego 2016 r. zostały podjęte z naruszeniem § 17 ust. 2 zdanie pierwsze Statutu Dzielnicy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2016 r., poz. [...]). Wątpliwości, że chodzi właśnie o ten przepis nie miał też Wojewoda [...], czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdził wprawdzie, że "przypuszczalnie" niezgodność z prawem dotyczy tego przepisu, ale nie stało to na przeszkodzie, aby podjąć polemikę z tezą o jego naruszeniu. Temu celowi służyło powołanie się właśnie na art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wykazywanie tym samym, że są podstawy do przyjęcia, iż W. K. był uprawniony do zwołania i prowadzenia w dniu [...] lutego 2016 r. obrad Rady Dzielnicy [...].
Taka argumentacja koresponduje z treścią § 17 ust. 2 zdanie pierwsze Statutu Dzielnicy [...], w którym stanowi się, że przewodniczący Rady Dzielnicy reprezentuje Radę Dzielnicy na zewnątrz, organizuje prace Rady Dzielnicy oraz prowadzi jej obrady. Uchybienie polegające na niewskazaniu w uchwałach Rady W. z [...] lutego 2016 r. powołanego przepisu Statutu nie było zatem istotne.
Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Nadto, wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.