Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., VII SA/Wa 15/20, w sprawie ze skargi J. R. i R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 31 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; zaś w punkcie drugim, zasądził od GINB na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 2 września 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.), w wyniku wszczęcia na żądanie J. R. i R. R. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 31 grudnia 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. N. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami, na działkach nr ew. [...], [...], [...] położonych w miejscowości M., gmina Głogów Małopolski (obecnie w obrębie [...] M., w jednostce ewidencyjnej [...] m. Rzeszów) - umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 31 grudnia 2018 r.
Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. R. i J. R. od ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego – utrzymał w mocy tę decyzję.
R. R. i J. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB, domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że powinien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Niesporne jest, że działki inwestycyjne nr [...], [...] i [...] wymienione w decyzji o pozwoleniu na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ulicy M. Komunikacja z tą drogą zaprojektowana została poprzez działkę skarżących nr [...] na zasadzie służebności gruntowej oraz przez działki nr [...] i [...] będące własnością inwestora.
Zatem organ architektoniczno-budowlany w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę musiał ustalić czy działka nr [...] jest obciążona służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości inwestycyjnej, tworzonej przez działki nr [...], [...] i [...]. Wydane pozwolenie na budowę sankcjonuje bowiem określony sposób skomunikowania nieruchomości inwestycyjnej, wskazując na istniejącą służebność gruntową na działce nr [...]. W ocenie Sądu słusznie zatem skarżący podnosili wadliwą wykładnię art. 28 k.p.a. oraz 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), dokonaną przez organy obu instancji - przez nieuwzględnienie treści księgi wieczystej [...] i błędne uznanie, iż nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że działka skarżących nr [...] obciążana jest nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem drogi o szerokości 3,5 m biegnącym zachodnim skrajem działki nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], którym jest inwestor, ale nie na rzecz każdoczesnego właściciela działek inwestycyjnych nr [...], [...] i [...].
Skoro służebność ujawniona w księdze wieczystej [...] wskazywała jako nieruchomość uprawnioną wyłącznie działkę numer [...], to z jej treści nie wynika prawo do wykonywania przejazdu na rzecz działek nr [...], [...] i [...] wymienionych w decyzji o pozwoleniu na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Ta okoliczność, w ocenie Sądu, powoduje, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 31 grudnia 2018 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania N. sp. z o.o. z/s w R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącym J. i R. R. przysługiwał przymiot strony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie zostały spełnione żadne przewidziane prawem przesłanki uzasadniające fakt przyznania im przymiotu strony w okolicznościach niniejszej sprawy;
- 2. art. 28 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i ustalenie między innymi na jego podstawie kręgu podmiotów postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy krąg tych podmiotów winien być ustalony na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 28 ust. 2 p.b., szczegółowo regulującego te kwestie;
- 3. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w tym przypisie dotyczy planowanej czy realizowanej inwestycji, podczas gdy norma ta dotyczy konieczności poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a na gruncie niniejszej sprawy:
- a) nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (w związku z czym nie mogli zostać uznani za stronę postępowania administracyjnego);
- b) planowana inwestycja nie ograniczyła innemu podmiotowi (w tym m.in. skarżącym) dostępu do drogi publicznej (pozbawiając ich dostępu do niej), a o poszanowaniu takiego właśnie interesu stanowi ten przepis (ma ochronić interes osób trzecich - znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - przed utratą dostępu do drogi publicznej), a co więcej, nieruchomości, na których realizowana jest inwestycja, posiadają - wbrew twierdzeniom skarżących, dostęp do drogi publicznej;
- 4. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż nieruchomości nr [...], [...] i [...], na których realizowana jest inwestycja, nie posiadają dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten odbywa się w sposób wskazany w decyzji m.in. przez działkę [...] (zlokalizowanym tam szlakiem drogowym), której właścicielem jest inwestor, tj. podmiot, którego własność stanowią nieruchomości, na których realizowana jest inwestycja, a okoliczność stwierdzająca ten dostęp stwierdzona została chociażby w trakcie trwającego postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.). poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody Podkarpackiego, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca naruszenie poprzez orzekające w sprawie organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego uzasadniające wydanie zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżący w I instancji są właścicielami działki nr [...], która jest obciążona nieodpłatną służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu pasem o szerokości 3,5 m na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...].
Decyzja Starosty Rzeszowskiego z dnia 31 grudnia 2018 r., zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami, na działkach nr [...], [...], [...]. Inwestycja ta, co wskazano również w decyzji z dnia 13 czerwca 2018 r. o warunkach zabudowy, miała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] na zasadzie służebności gruntowej oraz przez działki nr [...] i [...] będące własnością wnioskodawcy.
Skoro zatem dostęp do drogi publicznej dla inwestycji objętej decyzją Starosty Rzeszowskiego z dnia 31 grudnia 2018 r. zapewniony ma być m.in. przez działkę skarżących w I instancji, to już tylko z tego powodu przysługuje im przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Chybione jest w tych okolicznościach twierdzenie, że nieruchomość skarżących I instancji nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro przez ich nieruchomość inwestycja ma mieć dostęp do drogi publicznej. Nawet gdyby właściciele nieruchomości, przez którą ma być taki dostęp zapewniony, nie kwestionowali jego prawidłowości, przymiot strony by im przysługiwał, skoro dostęp ten miałby przebiegać przez ich działkę, co już samo w sobie na nieruchomość tę oddziałuje. Jeżeli zaś prawidłowość tego dostępu jest przez nich kwestionowana, to odmowa przyznania im przymiotu strony prowadziłaby do pozbawienia ich możliwości dochodzenia swoich praw.
Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (również w powiązaniu z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.