Uzasadnienie
II OSK 824 / 07
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i A. P. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...], którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] Wojewoda M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Trasy S. w W. na odcinku od węzła [...] (km. 5+600) do ul. [...] (km. 8+144) z wyłączeniem odcinka ul. [...] (od km 7+449 do km 7+809).
Pismem z dnia [...] A. P. i B. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] wobec zaistnienia w ich ocenie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,2,4,7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej kpa.).
Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte na wniosek A. P. i B. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, iż z materiału przesłanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. przy piśmie z dnia [...] wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor skorygował projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją w taki sposób, że działki skarżących znalazły się poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, iż wnioskodawcy A. P. i B. K. nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji, a więc nie są stroną w sprawie.
A. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że plan zagospodarowania obejmuje jej działki, jak również, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę działki te zostały wymienione jako sąsiednie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...]. Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie dowiodło, iż wnioskodawcy A. P. i B. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wojewody M. z dnia [...] albowiem ich działki znajdują się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zatem wszczęte pismem z dnia [...] postępowanie podlega, jako bezprzedmiotowe umorzeniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. P. i B. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący twierdzili, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym, posiadają przymiot strony.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, iż w kontrolowanym postępowaniu przepisem prawa materialnego, z którego wynika interes prawny strony jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Jednocześnie Sąd przytoczył treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że z decyzji Wojewody M. z [...] wynika, iż obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości: działki usytuowania obiektu oraz działki sąsiadujące. Wśród działek sąsiadujących wymieniona jest działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżących A. P. i B. K. Sąd wskazał, iż skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wnioskodawcy stwierdzili, że mają przymiot strony, gdyż są "właścicielami działki nr [...] z obrębu [...] wymienionej w zaskarżonej decyzji jako działka sąsiadująca oraz działek nr [...] z obrębu [...] nie wymienionych w zaskarżonej decyzji pomimo, że są to działki objęte projektem zagospodarowania pod Trasę S...."
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, gdyby w wyniku ustaleń organu okazało się, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nielegitymowanego wówczas zasadne byłoby umorzenie decyzją postępowania wobec jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 §1 kpa. Organ jednak prowadził ustalenia w tym przedmiocie na podstawie pisma z dnia [...] skierowanego przez Zarząd Dróg Miejskich do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, które zawiera informację, że działki skarżących nie są objęte decyzją Wojewody M. z dnia [...]. Do pisma załączono kopię rysunku nr [...] pt. "Plan zagospodarowania terenu", z którego według twierdzenia Zarządu Dróg Miejskich wyłączono przedmiotowe działki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pismo nie określa o jakich konkretnie działkach jest mowa.
Sąd stwierdził, iż wniosek organu wyprowadzony na podstawie projektu budowlanego załączonego do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...], że działka nr [...] w wyniku korekty tego projektu przed dniem wydania decyzji Wojewody M., znalazła się poza obszarem oddziaływania obiektu nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał na to, że działka nr [...] została wymieniona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] jako działka sąsiadująca znajdująca się w wyznaczonym w tej decyzji obszarze oddziaływania obiektu. Twierdzenie więc organu, że działki skarżących znalazły się poza obszarem oddziaływania obiektu pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym organ wydający decyzję zarówno w I, jak i II instancji zaniechał ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa, bowiem oparł się jedynie na piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...], w którym zawarta jest informacja, iż działka nr [...] w wyniku korekty projektu budowlanego znalazła się poza obszarem oddziaływania obiektu. Organ nie zwrócił jednak uwagi na fakt, iż pismo z dnia [...] nie wymienia żadnych numerów działek. W załączonym do w/w pisma projekcie budowlanym widnieją zaś mało zrozumiałe skreślenia, nie opatrzone żadną datą, które jeśli były brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu sprawy winny być omówione w uzasadnieniu decyzji.
Z tych względów mając na uwadze to, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –dalej zwanej p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dróg Miejskich w W., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 2, art.87, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016)."
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz wnoszącego kasację zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisowych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej uszło uwadze Sądu, że decyzja z dnia [...] Wojewody M. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Zarządowi Dróg Miejskich już w samej sentencji wyłączyła realizację inwestycji na działce skarżących.
Prezentowane przez skarżących roszczenia w ocenie strony wnoszącej kasację bez jakichkolwiek dowodów na ich poparcie nie mogą rzutować na całość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Jest to przykład świadomego blokowania inwestycji miejskich, które w 95 % są zrealizowane nakładem kilku miliardów złotych.
Inwestor zakwestionował stanowisko Sądu, że niniejsze postępowanie administracyjne nie było poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, istniejącego na etapie przygotowania jak i orzekania przez organ administracji publicznej, bowiem nie może budzić wątpliwości, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nielegitymowanego i zasadne było umorzenie postępowania, wobec jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa, co słusznie Sąd podniósł w uzasadnieniu.
Zdaniem wnoszącego kasację zaskarżony wyrok sprzeczny jest z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 i art. 87 Konstytucji) oraz stanowi zagrożenie dla autorytetu samej władzy sądowniczej (art. 174 i art. 184 Konstytucji) (źródła prawa administracyjnego - Konferencja z okazji 100 rocznicy urodzin profesora Jerzego Stefana Langroda, Uniwersytet Jagielloński - 23 kwietnia 2004r. pod redakcją Jana Zimmermana i Piotra Dobosza - Zakamycze 2005). Nie ulega wątpliwości, iż Sąd stosując prawo jest związany ustawami. Natomiast orzeczenie WSA, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, narusza również konstytucyjną zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Poza sporem zdaniem autora kasacji pozostaje, że decyzja z dnia [...] jest decyzją prawnie chronioną mocą art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a.
Wydanie zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie inne niż to wynika wprost z przytoczonych powyżej przepisów prawa, należy zdaniem wnoszącego kasację ocenić jako dokonanie przez Sąd błędnej ich wykładni i niewłaściwego zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. Taka sytuacja, to jest nieważność postępowania, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na zarzucie naruszenia "przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art.87, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016)." Naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji RP, art. 87 Konstytucji RP i art. 184 Konstytucji RP, autor kasacji upatrywał przy tym w fakcie, iż "zaskarżony wyrok sprzeczny jest z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 i 87 Konstytucji) oraz stanowi zagrożenie dla autorytetu samej władzy sądowniczej (art. 174 i 184 Konstytucji)", a ponadto "narusza również konstytucyjną zasadę prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd".
Stwierdzić trzeba, iż przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną.
Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś,.... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny.
Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, a również wymienionej w podstawie zarzutów kasacji, polegającej na jego błędnym zastosowaniu to podkreślenia wymaga fakt, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś,... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego".
Nie można też w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 67).
Przedstawienie powyższych uwag jest konieczne z uwagi na to, iż we wniesionej kasacji wskazano jako zarzut "naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016)", to jest norm prawnych, których w przedmiotowej sprawie nie stosowano, nie dokonano też ich wykładni, nie zaistniała też taka ewentualność, aby można było mówić o zarzucie braku ich stosowania. Autor kasacji nawet nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu w zakresie odnoszącym się do powyższych przepisów. W konsekwencji zarzut tak sformułowany uznać trzeba za pozbawiony podstaw.
Pozbawiony zasadności jest też zarzut naruszenia wskazanych w kasacji przepisów Konstytucji RP. Stwierdzić trzeba, iż treść zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że to właśnie Sąd pierwszej instancji poddał analizie dokumenty jemu przedstawione, a czego jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dokonał inwestor, zaś treść decyzji kontrolowanej przez Sąd pozwala na stwierdzenie, iż to organ swym działaniem naruszył zasady Konstytucji.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż można w określonych sytuacjach umorzyć postępowanie administracyjne, ale aby to uczynić należy przeprowadzić rzetelne postępowanie. Fakt, że Państwo ponosi wysokie koszty realizacji inwestycji w żadnym wypadku nie usprawiedliwia wadliwych, czy też nierzetelnych działań organów, wręcz przeciwnie przy realizacji tak dużych inwestycji to od organów, a także inwestora należy oczekiwać szczególnie starannego podejmowanie czynności i to na każdym etapie postępowania. Tym bardziej, że realizacja przez organ czynności w sposób rzetelny, zgodny z obowiązującymi normami prawnymi w konsekwencji pozwoli na uniknięcie procesów zmierzających do naprawy, bądź usunięcia czynności wykonanych wadliwie, a to z kolei pozwoli w ostatecznym rachunku na uniknięcie marnotrawstwa.
Odnosząc się w końcu do wywodów kasacji zawartych w uzasadnieniu skargi stwierdzić trzeba, iż przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja z dnia [...] Wojewody M. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. W treści tej decyzji oraz w treści zatwierdzonego projektu budowanego wymieniono działki, na których inwestycja ma być realizowana, jak i działki sąsiadujące z inwestycją. Nie może stanowić o zmianie treści takiej decyzji pismo powoływane przez organ i stronę wnoszącą kasację, jako dokument w oparciu o który stwierdzono, że nastąpiła korekta projektu budowlanego, a w konsekwencji, że działki wskazywane przez skarżących znalazły się poza obszarem oddziaływania obiektu.
W tej sytuacji prawnej i faktycznej sprawy nie można w żadnym wypadku podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż to Sąd pierwszej instancji naruszył art. 2 Konstytucji (zasady demokratycznego państwa prawa), czy też art. 87 ustawy zasadniczej, określającej źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, bądź też art. 184 Konstytucji o kontroli działalności administracji publicznej przez NSA.
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.