Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 825/09

Uzasadnienie

I Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wójt Gminy T. po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. K., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W decyzji tej szczegółowo określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji budynku. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, dla których rozpatruje się potrzebę ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, stosownie do art. 135 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podkreślił, że decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. K. i uwzględnia zarówno wskazania organu odwoławczego, wszystkie zarzuty mieszkańców miejscowości W., jak również stanowiska organów uzgadniających. Zgodnie z raportem eksploatacja przedsięwzięcia w planowanej lokalizacji i zakładanej wielkości nie stanowi zagrożenia dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, nie przyczyni się do degradacji środowiska, nie naruszy interesu osób trzecich. Ponadto przy zastosowaniu proponowanych w raporcie działań ograniczających zasięg oddziaływania planowanego obiektu, ograniczy się do terenu działki strony, co oznacza, iż poza jej obszarem nie będą przekroczone określone przez przepisy szczegółowe normy wyznaczające granice negatywnego wpływu. Zastosowanie tych rozwiązań, nie oznacza jednak, iż nie jest wykluczone subiektywne odczuwanie przez poszczególne osoby dyskomfortu związanego z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, z powodu emisji substancji odorowych, dla których przepisy nie określają dopuszczalnych norm stężeń w powietrzu. Analizowany raport spełnia wymagania ustawowe i nie narusza przepisów.
2. 2. Odwołanie od powyższego postanowienia wnieśli E. i B. D., M. Sz., M. B., M. i I. Z., J. M., H. i Z. Sz., A. G., M. i K. M., A. W., A. i M. B., A. i K. Z., S. i D. Z., P. W., B. S., A. i P. G., M. Ś., H. P., Z. Ł., S. W., Z. i J. Ś. W odwołaniu zarzucono decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 32 ust. 1, art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz 2) art. 12, art. 13 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), gdyż przed wydaniem decyzji nie zostało wywieszone obwieszczenie o możliwości składania skarg i wniosków do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Jak również przepisy art. 10 § 1, art. 81 K.p.a., ponieważ nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu, nie umożliwiono im zapoznanie się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Podniesiono też naruszenie prawa własności chronionego przepisami prawa cywilnego, doprowadzenie do obniżenia wartości nieruchomości i znaczne ograniczenie w korzystaniu z własnej działki i wypoczynku na niej, gdyż inwestycja ma powstać w otoczeniu domków jednorodzinnych.
3. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska podało, że po przeprowadzeniu: 1) analizy sporządzonego raportu oraz 2) uzgodnień zawartych w postanowieniu Starosty Tomaszowskiego i postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tomaszowie Mazowieckim organ I instancji prawidłowo wywiódł, iż planowana inwestycja nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko oraz warunki życia i zdrowie ludzi, w szczególności, gdy zostaną uwzględnione rozwiązania techniczne i technologiczne dotyczące inwestycji. Zgodnie z raportem, ze względu na kierunek przeważających wiatrów, lokalizacja projektowanego obiektu jest dogodna w stosunku do istniejącej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Inwestor do czasu zakończenia budowy na działce nr [...] będzie prowadził chów w istniejącym już budynku usytuowanym na działce nr [...], którego jest dzierżawcą, wolą inwestora nie jest prowadzenie działalności w oparciu o oba obiekty zaś w planowanej inwestycji bezwzględnie zastosowane zostaną rozwiązania techniczno-technologiczne oraz wykonana instalacja służąca ochronie środowiska. Kolegium podkreśliło, że w świetle poczynionych ustaleń i postanowień raportu w pełni zasadne jest stanowisko organu I instancji, tym bardziej że ocena oddziaływania, wymogi i warunki ochrony środowiska nie mogą być zakwestionowane. Odnosząc się do zawartych w odwołaniach zarzutów organ odwoławczy podniósł, że fakt wykonania raportu na zlecenie inwestora nie powoduje konfliktu interesów, ponadto raport nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, a takich wad nie zawiera raport sporządzony w niniejszej sprawie, to nie ma podstaw aby odmówić mu wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Z raportu wynika również, iż wariant najkorzystniejszy dla środowiska to wariant zaproponowany przez inwestora, w pełni zaakceptowany przez organy orzekające w sprawie i organy uzgadniające.
4. 4. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli B. S., M. Sz., H. i Z. małż. Sz., M. i I. małż. Z.. Poszczególne skargi zostały zarejestrowane i opatrzone odpowiednio sygnaturami akt II SA/Łd 732/08, II SA/Łd 733/08, II SA/Łd 734/08, II SA/Łd 735/08. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wszystkie skargi, wskazując jednocześnie, iż będą prowadzone pod sygnaturą akt II SA/Łd 732/08. W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 10 § 1, art. 81 w związku z art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, iż pomimo braku uznania skarżących za stronę postępowania i pozbawienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, zachodzą przesłanki do utrzymania decyzji organu I instancji. Nadto naruszenie przepisu art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nie podjęcie odpowiednich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i właściwego jej załatwienia, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcie interesu społecznego i słusznych interesów obywateli, jak również przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Podniesiono również naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że raport o oddziaływaniu na środowisko został sporządzony poprawnie i właściwie. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących zostali oni pozbawieni statutu strony w postępowaniu przed organem I instancji, co uniemożliwiło im ustosunkowanie się i wypowiedzenie co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera wymaganych przepisami trzech wariantów, dwóch o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska i wariantu wybieranego, proponowanego. Ponieważ przedmiotowy raport zawiera jeden wariant podnieśli, iż należy zgodzić się, iż doszło do naruszenia tego przepisu. Dodatkowo w sposób bardzo ogólny i lakoniczny określa on wpływ planowanej inwestycji na życie i zdrowie ludzi, ogranicza się do analizy wpływu jedynie dwóch substancji zapachowych.
5. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
6. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy T. z dnia [...] marca 2008 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w jego ocenie zapisy przedmiotowego raportu budzą szereg wątpliwości, a tym samym przyjęcie go za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie czyni zasadnym zarzut skarżących nie podjęcia przez organ niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc naruszenia przepisów art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. Podczas gdy raport ten winien być rzetelny, spójny i być wolny od niejasności i nieścisłości. Zaaprobowanie przez organ raportu zawierającego którąkolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym, mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd podał, że raport sporządzono dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – brojlerni o obsadzie 25.000 szt. brojlerów (100 DJP). Natomiast w raporcie – stanowiącym załącznik do decyzji – znajduje się zapis, że przy 1.680 m2 powierzchni inwentarzowej budynku maksymalna obsada brojlerów w budynku wyniesie do 28.560 szt. Ponadto autor raportu zaznacza, że dla spełnienia wymogów Unii Europejskiej (nie wskazując jednak stosownego aktu prawnego) gęstość obsady w planowanym budynku winna wynieść 13 szt. na 1 m2 powierzchni inwentarzowej. Przeliczenie tych wielkości wskazuje, że obsada wedle tychże wymogów unijnych może wynieść maksymalnie 21.840 szt. (13 x 1.680). Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko nasuwa również wątpliwości co do należytego rozważenia kwestii wariantowości przedsięwzięcia, jak również należytego wyjaśnienia przez organ podnoszonej przez skarżących okoliczności oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji w uwzględnieniu faktu istnienia na sąsiedniej działce nr [...], brojlerni o obsadzie 17.000 szt.

Sąd stwierdził również, że zamiar przeniesienia przez inwestorkę jej chowu do planowanego obiektu nie wyklucza dalszego chowu drobiu w istniejącym, sąsiednim obiekcie przez jego właściciela lub też innego dzierżawcę, co niewątpliwie nie pozostanie obojętnym dla środowiska, w szczególności w zakresie warunków życia i zdrowia ludzi, oczywiście w kontekście planowanej inwestycji. Brak należytej analizy i oceny w tym zakresie stanowił naruszenie art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Za niespójne i niejasne uznał Sąd również zapisy raportu o oddziaływaniu inwestycji, w tym o oddziaływaniu odorowym. W kontekście takich zapisów za dowolne uznać należy wnioski organu o ograniczeniu się oddziaływania obiektu do terenu działki inwestora, przy jednoczesnym nie wykluczeniu "subiektywnego" odczuwania przez inne osoby dyskomfortu związanego z funkcjonowaniem przedsięwzięcia z powodu emisji substancji odorowych, dla których przepisy nie określają dopuszczalnych norm stężeń w powietrzu i przyjęcie tym samym, że nie ma to wpływu na warunki życia ludzi.

Sąd I instancji nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Podniósł, że Kolegium poinformowało strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania wniosków i wyjaśnień w trybie wskazanych przepisów.

7. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie i uwzględnienie skargi wobec braku okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji oraz naruszenie art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. poprzez niewyczerpujące wskazanie okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji i kierunków dalszego postępowania, a także nieuprawnione wskazanie o charakterze wiążącym, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 62 i 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku. Sąd nie wymienił okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji. Sąd uznał, że zapisy raportu budzą szereg wątpliwości, są niespójne i niejasne. Nie podał jednak w sposób wyraźny na czym owa niespójność i niejasność polega ani o jakie zarzuty i wątpliwości chodzi. Organ podkreślił, że w zaskarżonej decyzji szeroko odniósł się do zarzutów skarżących zgłaszanych w toku postępowania. Stwierdził, że podstawę do rozważań stanowił raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony przez biegłego. W raporcie szczegółowo określono co należy zrobić, żeby nie doszło do ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie organu przedłożony przez inwestora raport nie budzi wątpliwości. Takich wątpliwości nie miały również organy uzgodnieniowe. W tym względzie także skarżący kwestionując decyzję Kolegium nie przedstawili żadnych dowodów przeciwnych. Skoro zatem skarżący nie przedstawili żadnych dowodów co do negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, to ich sprzeciw dotyczący realizacji planowanej inwestycji, zastrzeżenia co do uciążliwości w zamieszkiwaniu na nieruchomościach sąsiadujących z planowaną inwestycją czy planów zabudowy na własnych działkach, nie mogły skutecznie podważać zasadności określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do kwestii norm odorowych autor skargi kasacyjnej zauważył, że obowiązujące przepisy nie przewidują takich norm. Jak wskazano w raporcie, przewidziane rozwiązania chroniące środowisko spowodują ograniczenie oddziaływania inwestycji do terenu, na którym jest ona planowana, przy czym rzeczywiście nie można wykluczyć subiektywnego odczuwania przez inne osoby dyskomfortu związanego z emisją substancji odorowych podkreślić należy, że przedstawiona przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w szczegółowej charakterystyce przedsięwzięcia zawartej w raporcie wielkość chowu zwierząt odpowiada przyjętej kwalifikacji i inwestor nie zmienił tej wielkości w toku postępowania. przedstawiona przez inwestora wielkość chowu zwierząt jest zgodna z prawem – brak jest podstaw do jej kwestionowania. Inwestorka decydując się na budowę nowej brojlerni zgłosiła jednocześnie likwidację dotychczasowej brojlerni usytuowanej na działce nr 198. Okoliczności tej nie można kwestionować.

II Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. 1. Sposób jej zredagowania powoduje konieczność wypowiedzenia kilku uwag o charakterze ogólnym, dotyczących tego środka zaskarżenia.

Powołując się na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący wskazał dwa przepisy o charakterze procesowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.) oraz jeden (art. 153 P.p.s.a.), który ma mieszany, to jest procesowy i materialny, charakter.

Każdy z tych przepisów normuje jednak inną materię. Wobec tego należałoby sformułować trzy zarzuty i każdy z nich odrębnie uzasadnić. Taki sposób ich uzasadnienia, jak to uczyniono w sprawie niniejszej utrudnia a niekiedy uniemożliwia zorientowanie się do którego z tych przepisów odnoszą się poszczególne wywody. Jest to niezbędne także z tej przyczyny, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza między innymi związanie sądu podniesionymi w niej zarzutami, co wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. Każdy z tych zarzutów musi być rozważony odrębnie.

2. Artykuł 145 § 1 pkt 1 cyt. ustawy nakazuje sądowi uchylenie decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi między innymi naruszenie prawa materialnego (lit. a/) lub przepisów postępowania (lit. c/) jeżeli miało to (a) lub mogło mieć (c) wpływ na wynik sprawy. W drugim przypadku wpływ ten musi być "istotny".

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd wskazał jako przyczynę uchylenia decyzji obie te podstawy (lit. a/ i c/) wiążąc je z wymienionymi w uzasadnieniu wyroku przepisami K.p.a. i Prawa ochrony środowiska, a także z rozporządzeniami wykonawczymi, które – w ocenie Sądu – zostały przez organy naruszone.

Zwalczając tę ocenę należało każdą z tych liter (a/ i c/) powiązać z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej bądź prawa materialnego i wykazać, w odniesieniu do każdego z tych przepisów (np. art. 80 K.p.a. dotyczącego swobodnej oceny dowodów) na czym polegał błąd Sądu. Powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ bez powiązania tego przepisu z normą prawną prawa materialnego lub procesowego, sprawia, że tak postawiony zarzut wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może domniemywać intencji skarżącego, co do podstaw skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 271/08, LEX nr 516815).

Stąd też zarzut naruszenia tego przepisu może być w niniejszej sprawie rozważany wyłącznie w aspekcie przepisów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które dadzą się powiązać z art. 145: są to § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. oraz art. 47 i art. 52 ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Nawet gdyby podzielić stanowisko skarżącego, że w świetle pierwszego z tych przepisów (§ 3) "przedstawiona przez inwestora wielkość chowu zwierząt jest zgodna z prawem" wobec czego "brak jest podstaw do jej kwestionowania" to i tak nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu.

Zgodzić się również należy ze skarżącym, że w tym postępowaniu nie można podważać deklaracji inwestora co do zamiaru likwidacji hodowli w dotychczas użytkowanym pomieszczeniu, w związku z czym potencjalny wpływ hodowli w obu budynkach na środowisko musiał podlegać ocenie w postępowaniu, o którym mowa w art. 47 cyt. ustawy. Jednakże i ta okoliczność, przy innych stwierdzonych przez Sąd uchybieniach – których nie podważono – nie spowodowałaby oddalenia skargi.

Artykuł 52 ust. 1a cyt. ustawy przewiduje odstępstwo od wymogu sporządzenia opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, który to wariant – z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji – organ wykluczył. Przepis ten nie został przez Sąd naruszony, skoro Sąd nie zakwestionował przewidzianej w tym przepisie możliwości. Sąd realizując raport pominął wątpliwość "co do należytego rozważenia kwestii wariantowości przedsięwzięcia" jednakże bliżej nie wyjaśnił na czym ta wątpliwość polegała. Należy przypuszczać, zważywszy na treść ww. przepisu i lakoniczne odniesienie się do tej kwestii tak w raporcie jak i decyzji, iż uznał, że brak jest dostatecznego uzasadnienia dla skorzystania z tej możliwości. Korzystając z możliwości przewidzianej w art. 52 ust. 1a organ winien mieć na uwadze "usytuowanie, charakter i skalę oddziaływania na środowisko". Te kwestie nie były w ogóle rozważane.

1. 3. Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze formalnym i określa wymogi, którym powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia.

Jak to wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów NSA z [...] lutego 2010 r. II FPS 8/09 – artykuł 141 § 4 może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dotyczy to także sytuacji, w której Sąd pominął w rozważaniach istotne dla sprawy okoliczności. Natomiast omawiany przepis nie stwarza ram dla prowadzenia polemiki z oceną Sądu, której skarżący nie podziela.

Uzasadnienie wyroku nie nasuwa zastrzeżeń z punktu widzenia wymogów formalnych. Uważna jego lektura (zwłaszcza s. 9-10) nie pozostawia żadnych wątpliwości tak co do okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji jak i kierunku dalszego postępowania. Sąd wskazał jakie okoliczności sprawy winny być jeszcze wyjaśnione bądź ponownie przeanalizowane. Odmienny co do tego pogląd SKO nie oznacza, że naruszony został przepis art. 141 § 4.

4. Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. (związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania) w związku z art. 66 i art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie także nie jest trafny.

Stosownie do art. 153 ust. 1 tej ustawy sprawa powinna być prowadzona wg przepisów dotychczasowych o ile przed dniem wejścia w życie tej ustawy (15 listopada 2009 r.) nie została zakończona decyzją ostateczną. Taką decyzję SKO wydało w dniu [...] lipca 2009 r. a więc przed dniem wejścia w życie ustawy. Wyrok uchylający decyzje nie ma mocy wstecznej (działa ex nunc) w związku z czym nie unicestwia skutku prawnego jakim było wydanie decyzji w określonej w niej dacie.

Ustawodawca nie uzależnił stosowania dotychczasowych lub nowych przepisów od prawomocności decyzji. Z tego też względu wskazówki Sądu były w tym zakresie prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.