Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 września 2016 r. sygn. II SA/Kr 883/16, oddalił skargę A. R., Z. R. i W. R. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z (...) marca 2014 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta K. decyzją z (...) października 2013 r. nr (...), działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas – Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej: Kpa) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., dalej upzp) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku usługowego z przeznaczeniem na budynek usługowy (dom studencki i hotel robotniczy) wraz ze zmianą sposobu użytkowania części hali warsztatowej na parking dla samochodów osobowych oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr (...) i (...) wraz z dodatkowymi miejscami postojowymi na działkach nr (...), (...), (...) obręb (...) N. przy ul. (...) w K. Organ I Instancji ustalił, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.", (uchwała Rady Miasta K. Nr (...) z (...) sierpnia 2013 r.).
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z (...) marca 2014 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że art. 4 ust. 1 i 2 upzp wskazuje, że od chwili wejścia w życie planu zagospodarowania, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 28 ust.1 upzp przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z wejściem w życie ww. miejscowego planu, w sytuacji, gdy plan miejscowy w związku z naruszeniem zasad jego sporządzania jest nieważny oraz art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 29 września 2016 r. powyższą skargę oddalił. Jak stwierdził Sąd I instancji, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest stosować stan prawny na dzień rozstrzygania. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położony jest w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C.", który obowiązuje od (...) października 2013 r. Dlatego też organ zobowiązany był do umorzenia prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego przy ul. (...) w K. W omawianej sytuacji bezprzedmiotowość postępowania jest całkowicie niezależna od woli strony. Żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd i instancji, na wniosek skarżących zawarty w ich skardze zawiesił on postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 97/14. Wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. o podanej wyżej sygnaturze WSA w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia (...) sierpnia 2013 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.". Stwierdzenie nieważności uchwały oznaczało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, aczkolwiek nieprawomocnym wyrokiem tut. sądu. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14, którym to uchylono ww. wyrok z 10 kwietnia 2014 r. i przekazano sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, postępowanie zostało podjęte.
Jak stwierdził Sąd I instancji, nie oceniając prawidłowość postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, w aktualnym stanie prawnym plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." z obrotu prawnego nie jest wyeliminowany choćby nieprawomocnym orzeczeniem. Brak zatem podstaw do ponownego zawieszenia postępowania, czy też uchylania lub zmiany tego postanowienia na podstawie art. 165 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) - gdyż nie zmieniły się okoliczności sprawy. Ustalenie obowiązywania planu miejscowego dla terenu inwestycji skarżących, a w konsekwencji konieczność wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, powoduje, że wniesiona skarga jest pozbawiona podstawy prawnej.
Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, przez nieuzasadnione podjęcie zawieszonego postępowania i merytoryczne przedwczesne rozstrzygnięcie sprawy w sytuacji gdy:
- - postępowanie zostało pierwotnie zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie ważności planu miejscowego obszaru C., które ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy objętej niniejszym postępowaniem;
- - postępowanie w przedmiocie ważności planu miejscowego do dnia dzisiejszego nie zostało prawomocnie zakończone, a WSA w Krakowie wyrokiem z 29 listopada 2016 r. ponownie stwierdził jego nieważność w zakresie terenu należącego do skarżących;
- - wejście w życie planu było jedyną i wyłączną przesłanką zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, a co za tym idzie prawomocne wyeliminowanie go z obrotu prawnego powodowałoby odpadnięcie tej przesłanki i konieczność zmiany rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowiei i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miała kwestia czy ww. plan miejscowy z (...) sierpnia 2013 r., dotknięty jest wadą nieważności w zakresie działek objętych zaskarżoną decyzją. Stwierdzenia nieważności planu ze skutkiem ex tunc (wstecz) ma bowiem wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też w przedmiotowej sprawie celowe było zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego wyjaśnienia statusu planistycznego nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W żadnym razie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r. wydany na podstawie art. 185 Ppsa uchylający wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2014 r. i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia nie oznaczał, że sprawa legalności planu została w sensie materialnoprawnym zakończona.
W świetle powyższego, na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa. Podjęcie postępowania przed zakończeniem sprawy oceny legalności planu oznacza bowiem naruszenie art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa w sposób, który wpłynął na wynik postępowania. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny nie może mieć charakteru wyłącznie formalistycznego. Realizacja zasady szybkości postępowania (art. 7 Ppsa) nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie decyzji sprzecznej w sposób oczywisty z porządkiem prawnym.
W przedmiotowej sprawie jest rzeczą oczywistą, że finalnie nastąpiło stwierdzenie nieważności ww. planu miejscowego w odniesieniu do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1079/16 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2337/17). Tym samym całkowite bezzasadne było umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia tych warunków. Nie występowała bowiem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji skutkowałoby koniecznością ponownego wystąpienia przez strony o ustalenie warunków zabudowy, pomimo że taki wniosek został juz złożony.
Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta K. z (...) października 2013 r. O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 Ppsa.