Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 750/16, oddalił skargę E. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Burmistrz Miasta i Gminy Z., decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w zw. z art. 64 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku E. L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i odbudowie istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno-usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) - na działce nr [...] w Z..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. - po rozpatrzeniu odwołania E. S. i J. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w wyniku dokonanej przez organ I instancji analizy ustalonych warunków zabudowy i zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone prawidłowo, a ich zachowanie nie wpłynie negatywnie na panujący w obszarze analizowanym ład przestrzenny.
W skardze E. i J. S. zarzucili naruszenie: art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełniane są łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej w szczególności polegającego na braku rozpatrzenia czy planowana inwestycja na nieruchomości [...] położonej w Z. ma negatywny wpływ na inne nieruchomości położone w tej części Z.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowej skarżący podnieśli dodatkowe zarzuty odnośnie decyzji, związane z: brakiem sieci wodociągowej; brakiem uzbrojenia w zakresie zaopatrzenia inwestycji w wodę; brakiem umowy dotyczącej odprowadzania ścieków, czego nie zastępuje bliżej nieokreślone wskazanie ich odbioru; brakiem wskazania parametrów separatora z odstojnikiem w zakresie odprowadzania ścieków; ogólnikowością wskazań co do utylizacji odpadów; nieuwzględnieniem faktu i wpływu inwestycji na studnię zaopatrującą w wodę dwa gospodarstwa tj. skarżących oraz W. S. wyłącznie ze studni, a działka planowana do zagospodarowania znajduje się powyżej ich terenu; brakiem możliwości zaprojektowania myjni tak, aby przypominała nieruchomości sąsiednie; nieuwzględnieniem konieczności istnienia już obecnie zjazdu publicznego dla zmienionego zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził m.in., że istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu pozwala na uznanie, że w sprawie spełniony został warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Niesporne w sprawie jest, że w obszarze objętym analizą prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji.
Sąd podkreślił, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto, zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zgodę na ulokowanie myjni na działce nr [...] w Z. z punktu widzenia kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa, nie mogą być już badane, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym uprzednio i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku (sygn. akt II SA/Kr 475/15) uznał je za bezzasadne (art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Sąd wskazał następnie, że co do oceny wystarczającego uzbrojenia terenu, Sąd w poprzednim wyroku wytknął, iż brak było jednoznacznych ustaleń co do zapewnienia odpowiedniej ilości wody oraz odprowadzenia do kanalizacji. W tym zakresie, aktualnie w analizie wskazano, że zaopatrzenie w wodę ma nastąpić z planowanej gminnej sieci wodociągowej na działce podlegającej zainwestowaniu zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej określonymi w piśmie Urzędu Miejskiego w Z. z dnia 6 października 2015r. znak [...]. W ocenie Sądu obecnie orzekającego, sformułowanie użyte w analizie "z planowanej sieci" jest oczywistą omyłką urbanisty. Wprawdzie w tomie 1/3 akt administracyjnych znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem przez Urząd Miejski w Z. mapa projektowanego wodociągu z 2011r., którego przebieg projektowano także przez działkę inwestora [...]. Niemniej aktualnie wodociąg ten jest już zrealizowany, co wynika ze wspomnianego pisma.
Urząd Miejski w Z. wskazał tamże warunki przyłączenia projektowanej inwestycji do gminnej sieci wodociągowej przechodzącej przez działkę nr [...], gdzie urząd zapewnia dostawę wody do celów technologicznych i socjalno – bytowych w odpowiedniej ilości, zaś podłączenie wody należy zaprojektować z istniejącej sieci wodociągowej PE 160 zaznaczonej na mapie. Tym samym nie budzi wątpliwości, że określono warunki przyłączenia celem poboru wody z już istniejącej, a nie planowanej sieci. Co do kanalizacji, Zakład Usług Komunalnych w Z. w piśmie zatytułowanym "wstępne oświadczenia jednostek branżowych o zapewnieniu dostawy mediów" wskazał, że co do projektowanej inwestycji istnieje możliwość wykonania przyłącza kanalizacyjnego nowo projektowanego budynku myjni, po uprzednim zamontowaniu odpowiednich urządzeń podczyszczających ścieki.
Zatem nie budzi wątpliwości, że tak w przypadku zaopatrzenia w wodę, jak i możliwości podłączenia do kanalizacji, inwestor otrzymał wstępną zgodę odpowiednich jednostek. Sąd podkreślił przy tym, że na etapie wydawania warunków zabudowy nie jest wymagane przedstawianie konkretnej umowy, albowiem nie wiadomo przecież, czy inwestycja zostanie zrealizowana. Tym samym wskazania Sądu poprzednio orzekającego w zakresie wykazania wystarczającego uzbrojenia terenu zostały wykonane, a zarzuty w tej kwestii są bezzasadne. Następnie Sąd podniósł, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu również została uzupełniona w kierunku wskazanym przez Sąd w poprzednio wydanym wyroku. Przede wszystkim, zgodnie z wytycznymi, urbanista włączył do analizy wszystkie nieruchomości z obszaru analizowanego, mające charakter taki jak projektowana inwestycja, a więc mieszkaniowo – usługowy. Ogólnie zatem wzięto do porównań 32 nieruchomości i obliczono średnią, jak chodzi o wszystkie działki.
Jednakże w odniesieniu do niektórych parametrów autor analizy nie poprzestał na porównaniu do średniej jak wyżej, ale dokonał wyboru spośród owych 32 nieruchomości – tych, które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a więc [...], [...] i [...], jak również wszystkie działki prezentujące najbardziej zbliżone pod względem charakteru zagospodarowanie, to jest prezentujące zabudowę mieszkaniowo – usługową (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), oraz zabudowane tylko usługowo ale odmiennie od pozostałych, jak działka nr [...] i [...] (usługi – hurtownia, sklep spożywczo – przemysłowy i wyrobów z drewna i serwis wymiany opon) oraz nr [...] i [...] (stacja paliw), celem wskazania średniej dla określonych parametrów dotyczących właśnie tych działek, dla wykazania odstępstwa od średniej z wszystkich działek. Autor analizy uzasadnił to faktem, że wybrane działki są albo położone w najbliższym sąsiedztwie, albo najbardziej charakterystyczne pod względem zagospodarowania i szczegółowo je określił w analizie oraz zobrazował ich charakter i położenie na załączniku graficznym nr 2. Takie działanie, dla uzasadnienia ewentualnego odstępstwa od średniej liczonej dla wszystkich nieruchomości, Sąd uznał za uprawnione i racjonalne, gdyż pokazuje zróżnicowanie obiektów oraz pozwala na dostosowanie mającego powstać obiektu do działek sąsiednich oraz o podobnej charakterystyce.
Wobec tego, skoro w przedmiotowej sprawie najpierw ustalono średnią dla analizowanego obszaru w ogólności, ze wszystkich analizowanych działek, a następnie obliczono średnią dla niektórych, których wybór został racjonalnie umotywowany dla uzasadnienia odstępstwa, to w ocenie Sądu jest to działanie prawidłowe i zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przechodząc do trzech szczegółowych parametrów Sąd wskazał, że wielkość powierzchni zabudowy została określona jako 22.16 %, biorąc pod uwagę średnią co do wszystkich działek w obszarze analizowanym (tabela w analizie), oraz 26 %, jak chodzi o średnią co do owych najbliższych oraz najbardziej charakterystycznych. W analizie przyjęto zatem ten parametr na maksymalnie 26 %, co odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdzie dopuszczono wyznaczenie innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, a tak jest w ocenie Sądu.
Sąd zauważył, że minimalna powierzchnia nie musiała być określona, skoro inwestycja polegać ma na rozbudowie już istniejącego obiektu (gdzie już istnieje określony procent zabudowy). Co do szerokości elewacji frontowej, zgodnie z przepisami rozporządzenia (§ 6), określa się ją jako średnią dla obszaru analizowanego z 20 % tolerancji, lecz także dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości w oparciu o analizę. W analizie wskazano, że średnia dla całego obszaru to 12,95m, jednakże odstąpiono od średniej "globalnej" i przyjęto średnią dla działek najbliższych i najbardziej charakterystycznych (czyli średnią z 10 pozycji wcześniej wskazanych tj. 16,4 m, powiększoną zgodnie z przepisami rozporządzenia o 20 %, co daje 19,68 m).
Ostatecznie zatem przyjęto min. 13m, zaś maksimum 20m (po zaokrągleniu). Identycznie jak poprzednio, argument w postaci wyboru "drugiej" średniej zastosowany przez autora analizy jest przekonujący. Dodatkowo Sąd zauważył, że działka nr [...] ma charakterystyczny, wydłużony kształt, prezentując dłuższy bok od strony drogi publicznej. Determinuje to niejako przyszły kształt rozbudowy (nie w głąb działki, ale wszerz), co powoduje, że logicznym jest przyjęcie szerokości elewacji frontowej powyżej średniej dla całego obszaru. Odnośnie wysokości kalenicy (§ 8 rozporządzenia) Sąd wskazał, że ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym. Autor analizy wskazał, że istniejąca zabudowa ma charakter niejednorodny, budynki mają od 1-ej do 3-ch kondygnacji nadziemnych o wysokości od 5 do 11m, przy czym średnia dla całego obszaru wynosi 7,42 m, zaś średnia dla działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] oraz co do działek najbardziej charakterystycznych wynosi ok. 9m.
Wobec powyższego ustalono ten parametr na maksimum 9m (minimalna wysokość jest wymuszona przez istniejącą zabudowę). W ocenie Sądu jest to racjonalny wybór, zwłaszcza w kontekście tego, że najbliższe położone w sąsiedztwie budynki na działkach, jak wynika z tabeli zamieszczonej w analizie, mają wysokość do kalenicy: na działce nr [...]- [...] - 10 m, na działce nr [...] (sklep zoologiczny) - 9 m, na działce nr [...] (gabinet stomatologiczny) - 9 m. W tej sytuacji przyjęcie maksymalnej wysokości 9m od średniego poziomu terenu powoduje wymóg zharmonizowania projektowanej inwestycji z zabudową przyległą jak chodzi o wysokość, co zgodne jest z wymaganiami zapewnienia harmonijnego ładu przestrzennego. W zakresie wyznaczenia linii nowej zabudowy, Sąd podniósł, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, ma ona być przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i tak właśnie wyznaczono tę linię w załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy w części działki, gdzie granica przebiega równolegle do drogi publicznej, wskazując w analizie, że jest to kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny nr [...], 11m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej – dz. nr [...].
Natomiast w części, gdzie granica działki skręca od drogi, linia zabudowy wyznaczona jest przez przedłużenie linii budynku nr [...] na działce nr [...], co zobrazowano w załączniku graficznym, zaś w części tekstowej wskazano, że linia wyznaczona przez ten budynek przebiega 4m od linii rozgraniczającej oznaczonej literami C-D, czyli przez granicę działki w tej części. Reasumując, w ocenie Sądu, wypełniono wskazania zawarte w poprzednim wyroku i w tym zakresie jak i co do pozostałych parametrów, analiza nie budzi zastrzeżeń co do jej zgodności z przepisami rozporządzenia oraz co do sposobu uzasadnienia.
Odnośnie zarzutu co do ogólnikowości wskazań w zakresie utylizacji odpadów oraz nieuwzględnienia konieczności istnienia zjazdu z drogi publicznej już obecnie, Sąd podniósł, że zarzuty te wiążą się z utożsamianiem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W decyzji określono, że utylizacja odpadów ma nastąpić w sposób przyjęty w gminie i jest to na tym etapie wystarczające. Natomiast co do zjazdu na drogę publiczną (czy wjazdu na działkę), to decyzja zawiera wytyczne, w zgodzie ze stanowiskiem zarządcy drogi wojewódzkiej, że wjazd należy przebudować na zjazd publiczny, co wymaga uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację i uzyskania pozwolenia na budowę, oraz winno nastąpić przy zachowaniu minimalnych wymagań dotyczących parametru zjazdu publicznego (szerokości zjazdu, szerokości jezdni zjazdu, nawierzchni zjazdu, przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi, promieni łuków, pochylenia podłużnego, zgodnie ze stosownym rozporządzeniem) oraz przy przyjęciu relacji lewoskrętu i prawoskrętu – po zaprojektowaniu pasa do lewoskrętu i poszerzenia drogi wojewódzkiej; w innym wypadku wchodzą w grę tylko relacje prawoskrętne, z wysepką trójkątną kanalizującą ruch na wjeździe i wyjeździe.
Nadto należy zaprojektować stałą organizację ruchu w formie oznakowania poziomego i pionowego na koszt inwestora oraz przed złożeniem do uzgodnień projektu zagospodarowania działki – uzgodnić lokalizację i warunki przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z Zarządcą Dróg Wojewódzkich w [...]. Podane warunki wymagają realizacji w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu i uzyskanie pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania. Zdaniem Sądu, błędna jest teza skarżących, że wskazany zjazd ma już istnieć na etapie ustalenia warunków zabudowy. Niezasadny jest także zarzut nieuwzględnienia faktu wpływu inwestycji na studnię zaopatrującą w wodę działkę skarżących. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera, w części dotyczącej wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich, wskazanie, że realizacja inwestycji powinna zapewnić zasilanie w wodę ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] – do domu mieszkalnego nr [...], lub zapewnić zaopatrzenie w wodę ww. domu w inny sposób uzgodniony z właścicielem.
Realizacja techniczno - projektowa wspomnianego zaopatrzenia w wodę budynku nr [...] nie może nastąpić na etapie obecnie skarżonej decyzji, ale przeznaczona jest do etapu uzyskania pozwolenia na budowę. Na tym etapie organy prawidłowo zagwarantowały ochronę poboru wody poprzez zawarcie wspomnianego wymogu, który musi być uwzględniony na etapie późniejszym. W odniesieniu do zarzutu, iż "brak jest możliwości zaprojektowania myjni tak, aby przypominała nieruchomości sąsiednie" Sąd stwierdził, że zarzut ten nie uwzględnia przedmiotu postępowania, którym jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla "nadbudowy, rozbudowy, przebudowy i odbudowy istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno – usługowy (w części usługowej – myjnia samochodowa)". Zgodnie z wnioskiem inwestora, przewiduje się budynek dwukondygnacyjny (parter – usługi, piętro – mieszkanie), co powoduje, że projekt nie będzie dotyczył jedynie budynku myjni, zaś wszystkie wyznaczone parametry dotyczą budynku mieszkalno – usługowego.
Skargą kasacyjną E. S. i J. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełniane są łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji;
- 3) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez będące wynikiem ograniczenia analizy przez WSA pośrednie utrzymanie w mocy decyzji, która w oczywisty sposób narusza art. 6 k.p.a., tj. poprzez pominięcie uchybień organu pierwszoinstancyjnego, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej;
- 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez będące wynikiem ograniczenia analizy przez WSA pośrednie utrzymanie w mocy decyzji która w oczywisty sposób narusza art. 8 k.p.a., tj. poprzez pominięcie uchybień organu pierwszoinstancyjnego, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej;
- 5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez będące wynikiem ograniczenia analizy przez WSA oddalenie skargi na decyzję, która w oczywisty sposób narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez pominięcie uchybień organu pierwszoinstancyjnego, a co za tym idzie naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej oraz do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wybudowanie na nieruchomości [...] myjni samochodowej wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego w części analizowanego obszaru. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił też faktu wpływu planowanej inwestycji na studnię zaopatrującą w wodę działkę skarżących. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ powinien natomiast określić dokładnie jak ulegnie zmianie uzbrojenie terenu. Lakoniczne określenie warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości w sposób oczywisty może powodować niepokój u właścicieli działek sąsiednich, na które bezpośrednio ta inwestycja będzie oddziaływać.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł zarzut braku poprzedzenia ustalenia warunków zabudowy wydaniem tzw. decyzji środowiskowej, nieuzyskania aktualnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, braku uwzględnienia Prawa wodnego, w szczególności art. 134 tej ustawy pełnomocnik powiązał z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., którego to punktu – jak oświadczył - przez pomyłkę nie podano w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż po upływie terminu ustanowionego w art. 177 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej - termin trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem – nie jest możliwe postawienie nowych zarzutów kasacyjnych. Strona ma prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a więc nowej argumentacji zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej rozszerzenia podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca nie jest uprawniona do powołania - po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. - innych niż w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które jej zdaniem zostały naruszone. Możliwość, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. in fine dotyczy jedynie przedstawienia nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych już w kasacji naruszeń konkretnych przepisów prawa.
Z powyższych względów zarzuty podniesione na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej - zarzut braku poprzedzenia ustalenia warunków zabudowy wydaniem tzw. decyzji środowiskowej, nieuzyskania aktualnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, braku uwzględnienia Prawa wodnego, w szczególności art. 134 tej ustawy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też przyczyna, z powodu której w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, powyższych kwestii nie można uznać za nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że spełniane są łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Z uwagi na tak postawiony zarzut kasacyjny przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego, podobnie jak naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali w czym wyraża się nieprawidłowa wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka powinna być – zdaniem strony – prawidłowa wykładnia tych przepisów. Postawiony przez skarżących zarzut nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, co czyni niemożliwym odniesienie się przez sąd kasacyjny do zarzutu nieodpowiadającego wymogom art. 176 p.p.s.a.
Podkreślić też należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który – tak jak powołany wyżej przepis – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd.
Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne - punkty (pkt 1- tzw. zasada dobrego sąsiedztwa; pkt 2 – wymóg dostępu do drogi publicznej, pkt 3 – dot. uzbrojenia terenu; pkt 4 – wymóg, aby teren nie wymagał zgody uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; pkt 5 – wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi).
W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z jednostek redakcyjnych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy zarzut kasacyjny. Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.
Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd i uzasadnienia ich naruszenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., albowiem dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i zasadnie uznał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełnioną wtedy, gdy inwestor posiada zapewnienie od dostawców mediów, że takie umowy w przyszłości zostaną zawarte.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie uzależnienia bowiem wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.p.z.p. Ustęp 1 pkt 3 tego przepisu jednoznacznie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, zaś ustęp 5 wyraźnie stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Sąd pierwszej instancji zasadnie w tym zakresie przywołał art. 61 ust. 5 u.p.z.p.
Jednocześnie podkreślić należy, iż – podobnie jak w przypadku poprzedniego zarzutu kasacyjnego – skarżący nie wskazali jaka powinna być – zdaniem strony – prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Nadto, skarżący nie wskazali również w jakim zakresie istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanej inwestycji, nie skonkretyzowali, czy negują np. zaopatrzenie w wodę, czy kwestie dotyczące kanalizacji.
Podkreślić też należy, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno–budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę.
Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Z powyższych względów w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego z uwagi istniejącą studnię i hałas. Zarzuty te dotyczą warunków techniczno-budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne. W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem, decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno–budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno– budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.).
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno–budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015r., poz.1422 ze zm.). Chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która w narusza art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.
Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym skontrolował, czy zostały wypełnione wszystkie wytyczne zawarte w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie – stosownie do art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w tym kolejne decyzje organów I i II instancji wydawane w tej sprawie (w sprawie 4-krotnie orzekał zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji) oraz kwestie podniesione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 475/15 – którym Sąd uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego i decyzję organu I instancji.
Podkreślić należy, iż – stosownie do art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów.
Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.