Uzasadnienie
II OSK 827 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. i W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile decyzją z dnia [...] maja 2004 r. działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej zwaną - Prawem budowlanym) po rozpatrzeniu wniosku K. i W. J. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie części budynku usługowo - handlowego z lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na działce o nr geodezyjnym [...], odmówił wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego budynku z uwagi na stwierdzone "liczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego".
Następnie organ ten po przedłożeniu przez inwestorów w dniu [...] maja 2004 r. projektu budowlanego zamiennego, na podstawie art. 59 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego wydał w dniu [...] maja 2004 r. decyzję, którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz udzielono K. i W. J. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku usługowo - handlowego z lokalem mieszkalnym.
W wyniku kolejnego postępowania administracyjnego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku usługowo- handlowego z lokalem mieszkalnym.
Po rozpatrzeniu odwołania K. i W. J. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007r.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. winien był w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a następnie wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinien był nałożyć na inwestorów K. i W. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nałożenie wymienionego obowiązku zakończyłoby na tym etapie postępowanie do czasu uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę t.j. decyzji Wójta Gminy Białośliwie z dnia [...] grudnia 1998 r. przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy zakwestionował ponadto stanowisko organu I instancji, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile wszedł w kompetencje organu administracji architektoniczno- budowlanej określone w art. 36a Prawa budowlanego". Z protokołu z dnia [...] maja 2004 r. potwierdzającego dokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wizji lokalnej, wynika jednoznacznie, że odstępstwa od warunków pozwolenia zostały już dokonane. Organem właściwym do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego był zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile, który ewentualnego zatwierdzenia projektu zamiennego winien był dokonać, ale po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie dalszej procedury związanej z istotnym odstępstwem, uregulowanej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, możliwe byłoby dopiero po uchyleniu przez właściwy organ, w trybie art. 36a ww. ustawy pierwotnej decyzji Wójta Gminy Białośliwie z dnia [...] grudnia 1998 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu I instancji, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile rażąco naruszyła art. 59 Prawa budowlanego, bowiem zatwierdzony przez ten organ projekt budowlany zamienny jest niekompletny i w rzeczywistości stanowi jedynie "projekt powykonawczy" części budynku handlowo - mieszkalnego. Nie odpowiada on również wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003r., Nr 120, poz. 1133) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, dopuszczający możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem wykonanie piętra budynku nie odpowiadało zakresowi pojęć użytych we wskazanym powyżej przepisie.
W ocenie organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego nie mógł jednocześnie zatwierdzić zamiennego projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na użytkowanie, bowiem stanowią one przedmiot odrębnych postępowań i nie mogą być rozstrzygnięte w jednej sprawie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli K. i W. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że są one arbitralne i wydane zostały z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, będące przedmiotem niniejszej sprawy zostało wszczęte z urzędu. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadny był zarzut, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane arbitralnie i z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru zasadnie uznał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile z dnia [...] maja 2004 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż organ ten udzielił pozwolenia na użytkowanie bez przeprowadzenia postępowania naprawczego, do czego był zobligowany wydając w dniu [...] maja 2004 r. decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie tegoż obiektu (art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego), ponadto organ przyjął, iż fakt niewybudowania piętra obiektu budowlanego jest "niewykonaniem części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem", o których mowa w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego i wreszcie jedną decyzją organ zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na użytkowanie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji ani przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do jednoczesnego zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, po przeprowadzeniu stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego oraz kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, których z pewnością nie można rozstrzygnąć w jednej decyzji.
Ponadto Sąd wskazał, iż podzielił również ustalenia organu nadzoru, że zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. projekt budowlany zamienny jest niekompletny, a w rzeczywistości stanowi jedynie "projekt powykonawczy" części budynku handlowo- mieszkalnego. Tym samym nie odpowiada on również wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i w żadnym razie nie mógł zastąpić procedury przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego.
Prawidłowo zdaniem Sądu wskazał też organ odwoławczy, iż zakres robót pozostałych do zakończenia budowy, nie może być zaliczony do katalogu robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, o którym mowa w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wydając decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie dokonał kontroli obiektu, o której mowa w art. 59a. Za taką kontrolę nie można uznać wizji dokonanej w dniu [...] maja 2004 r., bowiem to ustalenia poczynione w jej trakcie stały się podstawą do wydania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającej pozwolenia na częściowe użytkowanie.
Wskazując na przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pile doszło do rażącego naruszenie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, co obligowało organ działający w trybie nadzoru do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. i W. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie poprzez niezastosowanie w toku postępowania przepisu art. 8 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący wybudowali obiekt budowlany zgodnie ze wszelkimi wymogami sztuki budowlanej oraz na podstawie uzyskanych zezwoleń i nie sposób uznać go za tzw. "samowole budowlaną". Ponadto obiekt nie budził nigdy żadnych zastrzeżeń pod względem bezpieczeństwa i jakości wykonywanych prac, a jego stan techniczny jest bardzo dobry, zaś "decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie podważają jakości i sposobu wykonania budynku, ale mają tylko i wyłącznie charakter natury prawnej".
Autor kasacji stwierdził też, iż skarżący działali w "najgłębszym zaufaniu do urzędników, posiadających fachową i specjalistyczną wiedzę", poprzez pozbawienie ich możliwości korzystania z lokalu i stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez ich własnej winy na skutek błędnych decyzji, zobowiązani są ponosić liczne koszty. W ocenie skarżących powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
Koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.
Zgodnie z art. 173 p.p.s.a. przedmiotem skargi kasacyjnej może być wyłącznie wyrok lub kończące postępowanie w sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyłącznie wobec takiego orzeczenia winny być kierowane zarzuty skargi - oparte na podstawach wskazanych w art. 174 ustawy, tj.: naruszeniu i to przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W warunkach niniejszej sprawy należy uznać za błędne stawiane Sądowi pierwszej instancji skonstruowanie zarzutów kasacji dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., a więc przepisów regulujących postępowanie przed organami administracyjnymi. Uwzględniając normy prawne wymienione we wniesionej skardze kasacyjnej, a więc naruszenie przepisów postępowania skarga kasacyjna powinna była wskazać przepis prawa procesowego regulujący postępowanie sądowoadministracyjne i wywieść, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tzn., że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony akt administracyjny - pod względem zgodności z prawem - wskazanego naruszenia prawa się nie dopuścił to wyrok - co do istoty - byłby odmienny od skarżonego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na wskazane wyżej kompetencje sądów administracyjnych, należało powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym.
Wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, ale fakt ten, w żadnym wypadku nie zmienia dyspozycji zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Konkludując powyższe uwagi stwierdzić należy, że oczywiście w skardze kasacyjnej, można, a często jest to wręcz konieczne, postawić zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, ale naruszenie tych norm powiązać trzeba z przepisami postępowania sądowoadminsitarcyjnego i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wymogi skargi kasacyjnej wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36; wyrok NSA z 19 maja 2004 r., sygn. akt II FSK 80/04, ONSAiWSA 2004 Nr 1, poz. 12, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, Lex Polonica nr 366197; wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; wyrok NSA z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1284/04, LEX nr 164449, wyrok NSA z dnia 25 maja 2004, FSK 108/04, Lex Polonica nr 368138, wyrok NSA z z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, poz. 7).
Podkreślić trzeba, iż Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy sądowoadministracyjnej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego też nie mogą naruszać przepisów postępowania administracyjnego, a jedynie mogą wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organy administracji przy nieodpowiednim zastosowaniu (w efekcie tej kontroli) norm procedury sądowoadministracyjnej. Stąd w celu podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, a ustalonego przez organy niezgodnie, według strony skarżącej, z obowiązującą je procedurą, zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego, należy powiązać przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy prawa administracyjnego procesowego z odpowiednimi regulacjami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tym powiązanie to wynikać powinno zarówno z treści podstawy, jak i z treści uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2006/04, niepubl.).
Tymczasem we wniesionej kasacji jej autor zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązał ani naruszenia tych przepisów z procedurą sądowoadministracyjną, ani też nie wykazał, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a przy tym przepisy prawa procesowego odniósł do podstaw kasacji, o jakich mowa przy zarzucie naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji trudno uznać, aby wystarczające do przeprowadzenia oceny zaskarżonego wyroku było wskazanie, że "naruszono przepis art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" i zarzut naruszenia "poprzez niezastosowanie w toku postępowania przepisu art. 8 k.p.a."
Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie ustaleń, jak i oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji.
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.