Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2023 r., II SA/Gd 578/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. L. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 5 maja 2021 r., nr WOP.7722.166.2019.EL utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 24 lutego 2021 r., nr PINB-7146/025/19/RW o nałożeniu na skarżącego obowiązku uiszczenia w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 9 listopada 2011 r., nr PINB-7141/190/2002/A/PO nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (składającego się z trzech połączonych ze sobą obiektów) o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego w dniu oględzin funkcję gospodarczą (przechowywanie kur i królików) oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K., gmina K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. L., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 119 w zw. z 121 § 2 i art 7 § 2 ustawy z dnia 7 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w skardze kasacyjnej wskazano tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 479, choć należałoby doprecyzować, że na datę zaskarżonego postanowienia aktualny pozostawał tekst jednolity ustawy ogłoszony wcześniej: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej "u.p.e.a.") polegające na zastosowaniu wobec skarżącego maksymalnej grzywny wynikającej z wskazanego wyżej przepisu, pomimo iż obiekty objęte decyzją nakazującą ich rozbiórkę, stanowią nieistotne, nisko powierzchniowe budowle w minimalny sposób wpływające na estetykę terenu oraz w żaden sposób nie wpływające na użytkowanie terenów przyległych, a zgodnie z art 7 § 2 u.p.e.a. organ powinien stosować środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego;
- 2. art. 7, 8 oraz 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w maksymalnej jej wysokości, w sytuacji gdy obiekty objęte decyzją nakazującą ich rozbiórkę, stanowią nieistotne, nisko powierzchniowe budowle w minimalny sposób wpływające na estetykę terenu oraz w żaden sposób nie wpływające na użytkowanie terenów przyległych.
Wskazując na powyższe E. L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
W skardze kasacyjnej zwarto także wniosek pełnomocnika o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 119 w zw. z 121 § 2 i art 7 § 2 u.p.e.a dotyczy uciążliwości i wysokości środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia.
W tym miejscu należy odnotować, że powyższym zagadnieniom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku poświęcił trzy pełne strony uzasadnienia wyroku (s. 7-9), szczegółowo i przekonująco wyjaśniając, dlaczego zastosowano grzywnę w celu przymuszenia jako środek miej uciążliwy od wykonania zastępczego oraz dlaczego zasadnie określono ją w ustalonej wysokości. Wywód skargi kasacyjnej w ogóle nie został skonfrontowany z argumentami Sądu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 w zw. z 121 § 2 i art 7 § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że zgodnie z art. 1a pkt 12b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest między innymi grzywna w celu przymuszenia, którą stosownie do art. 119 u.p.e.a. nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1), a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest jednocześnie karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, a możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego.
Aby jednak środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, powinna być ona na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 98/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki obiektu gospodarczego (kurnika i króliczarni) oraz sanitariatu od 2013 r., co jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, mogło wskazywać na brak woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Ponadto, organ egzekucyjny w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji zaaprobował nałożoną na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej [...] zł.
Niezasadnym w realiach sprawy jest użyty w skardze kasacyjnej argument, że grzywnę w celu przymuszenia należało miarkować, gdyż "obiekty objęte decyzją nakazująca ich rozbiórkę, stanowią nieistotne, nisko powierzchniowe budowle w minimalny sposób wpływające na estetykę terenu oraz w żaden sposób nie wpływające na użytkowanie terenów przyległych". Ustalona wysokość grzywny wiązała się z długotrwałym już niewykonaniem obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji. W takich warunkach, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, tylko maksymalna kwota, wobec reguły jednokrotności grzywny (art. 121 § 4 u.p.e.a.), może być uznana za dolegliwość finansową, która skłoni zobowiązanego do określonego zachowania się.
Mając na uwadze powyższe, za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. (dotyczącego wysokości grzywny) oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. (dotyczącego jej uciążliwości).
Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 119 u.p.e.a., to odnotować wypada, że w podstawie skargi kasacyjnej nie sprecyzowano naruszonej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Niemniej nie jest to przeszkodą do rozpoznania zarzutu, jako że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kwestionowane jest zastosowanie obu zawartych w tym artykule paragrafów.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 119 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi o ogólnych przesłankach grzywny w celu przymuszenia i trudno twierdzić, że przesłanki te nie ziściły się – wszakże egzekucja dotyczy "spełnienia przez zobowiązanego [...] obowiązku wykonania czynności".
Autorka skargi kasacyjnej akcentuje też, że "zgodnie z art. 119 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny". Przepis ten brzmi jednak nieco inaczej: "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". W niniejszej sprawie mamy do czynienia z egzekucją nakazu rozbiórki, a więc jedynym alternatywnym środkiem egzekucyjnym mogłoby być wykonanie zastępcze (por. art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wybór grzywny w celu przymuszenia, jako środka mniej uciążliwego dla skarżącego, został szeroko umotywowany (s. 7 uzasadnienia), a w skardze kasacyjnej wyrażonego tam stanowiska w sposób przekonujący (a nawet w ogóle) merytorycznie nie podważono.
Z opisanych wyżej powodów jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 7, 8 oraz 11 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w maksymalnej jej wysokości. Twierdzenia skarżącego o charakterze objętych nakazem rozbiórki obiektów jako "nieistotnych, nisko powierzchniowych budowli w minimalny sposób wpływających na estetykę terenu oraz w żaden sposób nie wpływających na użytkowanie terenów przyległych" nie mogły zdeterminować rozstrzygnięcia, którego funkcją było wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.