Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P.D. oraz D.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 771/11 w sprawie ze skarg P.D. i D.Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 lipca 2009 r. nr XXXVII/1196/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu oddala obie skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi P.D. i D.Z. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 9 lipca 2009 r. nr XXXVII/1196/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla węzła Osi Inkubacji i Alei Stabłowickiej oraz terenów przyległych we Wrocławiu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargi na powyższą uchwałę wnieśli P.D. i D.Z. Skarżący podniósł, że miejscowy plan pozbawił dostępu do drogi publicznej należącą do niego działkę nr A ustalając dojazd do niej drogą wewnętrzną. W ocenie skarżącego organ nie zastosował się do konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości. Podkreślił, że w rzeczywistości droga wewnętrzna będzie pełniła funkcję drogi publicznej, a jedynie zostanie wybudowana przez osoby prywatne. Wskazał, że należy dokonać zmiany kategoryzacji i przeznaczenia drogi wewnętrznej na drogę publiczną 3 KD-Z2. Skarżąca podniosła zaś, że uchwała zmusza ją do udostępnienia osobom trzecim 0,15 ha na drogę wewnętrzną, prowadzącą również do działki miejskiej. Twierdziła, że fragment nieruchomości musi oddać za darmo i jeszcze wybudować drogę dla innych. Według skarżącej cel istotnej zmiany tego terenu zasługuje na zrozumienie, jednak miasto powinno zapewnić właścicielom taki sam dostęp do drogi publicznej, z jakiego korzystali poprzednio. Jej zdaniem organ nie zastosował się do konstytucyjnych i ustawowych gwarancji własności nieruchomości. Nowa droga powinna być przedłużeniem ul. Jerzmanowskiej, a jako ogólnodostępna powinna być drogą publiczną.
W odpowiedziach na skargi Rada Miejska Wrocławia wniosła o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 444/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/11.
Oddalając skargi wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wiążącą go oceną prawną zawartą w wymienionym wyżej wyroku kasacyjnym jego podstawowym zadaniem było dokonanie oceny zgodności fragmentów zaskarżonej uchwały odnoszących się do urządzenia drogi wewnętrznej w wydzieleniu wewnętrznym (§ 2 pkt 12, § 3 ust. 2 pkt 5, § 14 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 uchwały oraz odnosząca się do tego ustalenia część rysunku planu) na nieruchomościach skarżących z zasadami sporządzania planu miejscowego. Sąd wskazał, że zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (czyli zasada proporcjonalności) wyrażony został w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz powiązany jest z zasadami zaufania obywateli do państwa oraz sprawiedliwości społecznej. Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji potwierdza dopuszczalność wprowadzania ograniczeń prawa własności. Prawodawca lokalny powinien jednak stwierdzić istnienie rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres praw jednostki, dążyć do zastosowania środków skutecznych dla zrealizowania zmierzonych celów, a przede wszystkim środków niezbędnych. Spełnienie tych postulatów wymaga bliższej analizy okoliczności sprawy w każdym konkretnym przypadku, przy czym surowsze standardy oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych. Sąd podkreślił, że plan miejscowy nie musi koniecznie zapewniać dostępu każdej nieruchomości do drogi publicznej. Uzyskanie tego dostępu następuje środkami z zakresu prawa cywilnego. Istotą sporu między stronami sprowadza się do zagadnienia czy przewidziana w planie miejscowym droga gwarantująca dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej powinna mieć charakter drogi publicznej czy jedynie wewnętrznej. Zdaniem Sądu urządzenie drogi zapewniającej dostęp jednej nieruchomości (skarżącego) do ulicy nie stanowiłoby realizacji celu publicznego. Dokonanie przez skarżących dogodniejszej ich zdaniem formy dochodzenia roszczeń o zapewnienie dostępu nieruchomości skarżącego do ulicy, w żaden sposób nie mogło decydować o uznaniu kwestionowanych ustaleń uchwały za niezgodne z prawem. Kwestionowane ustalenia planu nie naruszają zasady proporcjonalności, bowiem strony zgodnie stwierdzają istnienie rzeczywistej potrzeby ingerencji w prawo własności skarżących, ustanowiony w uchwale środek jest skuteczny, a przede wszystkim niezbędny.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli D.Z. i P.D., domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przepisanych. W skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r. dotyczących zakresu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r. i oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną w części oraz art. 190 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do tez zawartych w wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i braku nowych ustaleń faktycznych, mogących stanowić przesłankę dla odstąpienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od zasady związania orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostrzeżenie, iż zaskarżona uchwała stanowi pogwałcenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, dając prymat interesowi publicznemu nad indywidualnym oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe (sprzeczne z definicją legalną) ujęcie interesu publicznego i uznanie, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, powodującego częściową nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, a wynikające z naruszenia zasady proporcjonalności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuciły one naruszenie przepisów art. 190 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wykładni prawa zawartej we wcześniej wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1121/11. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku nakazał Sądowi I instancji rozstrzygnąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy Rada Miejska we Wrocławiu naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz ochrony własności a także tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżony obecnie wyrok rozstrzyga te kwestie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Gmina korzystając ze swoich ustawowych uprawnień do samodzielnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie w uchwalonym planie miejscowym określiła, zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, przeznaczenie znacznej części gruntów objętych planem na rozbudowę infrastruktury komunikacyjnej w postaci nowej Alei Stabłowickiej i Osi Inkubacji oraz kolejowego połączenia z lotniskiem. Wzajemne usytuowanie sieci dróg oraz projektowanych i istniejących połączeń kolejowych sprawiło, że istniejący obecnie układ dróg publicznych w obszarze planu musiał ulec w znacznej części przekształceniu a nadto spowodowało to istotne zmiany i ograniczenia w kształtowaniu zagospodarowania terenów przyległych oraz ustalenia zasad ich obsługi. Dostęp do tych terenów z obecnie istniejącej drogi wojewódzkiej – ul. Jerzmanowskiej został ograniczony terenem oznaczonym na planie symbolem 3KD/Z2. Działki skarżących, w części nieobjętej celem publicznym, posiadają charakter nieruchomości budowlanych i posiadają dostęp do sieci dróg publicznych. W tej sytuacji określenie treścią planu, iż obsługa tych działek nastąpi drogą wewnętrzną nie narusza ani zasady proporcjonalności, ani ochrony własności. Trafne jest stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że urządzenie drogi publicznej zapewniającej jedynie dostęp nieruchomości skarżących do sieci dróg nie stanowiłoby realizacji celu publicznego. Przeznaczenie terenów obejmujących część nieruchomości skarżących na cele publiczne oraz wyłączenie dostępu pozostawionej im części nieruchomości do ul. Jerzmanowskiej w dotychczasowy sposób nie narusza ani zasad konstytucyjnych, ani zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznane skargi kasacyjne nie wykazały więc naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył też przepisów art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oddalając obie skargi, skoro nie stwierdził podstaw do ich uwzględnienia zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Niezrozumiałe nadto było powołanie się w częściach oznaczonych pkt 2 i 3 zarzutów skargi kasacyjnej na przepis art. 31 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wymieniony artykuł tej ustawy zawiera tylko dwa ustępy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna dokładnie wskazywać naruszony przez Sąd I instancji przepis, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania wskazanych tą skargą podstaw a warunek przytoczenia i uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdyż skarga zawiera wywody zmuszające NSA do domyślania się, który przepis skarżący miał na myśli (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72).
Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych obie skargi kasacyjne podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.