Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1376/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (Spółka) na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., "K.p.a."), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - granica państwa (decyzja ZRID), oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
W wyroku przywołano dalej orzeczenia Wojewody [...] w przedmiocie sprostowania oczywistych omyłek w decyzji ZRID tego organu, przywołano także decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną w tej sprawie w II instancji, która utrzymywano w mocy decyzję ZRID.
Pismem z dnia 27 maja 2015 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju zgodnie z właściwością pismo [...] z dnia 11 maja 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji ZRID Wojewody [...], ponadto w dniu 24 lipca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek W. A. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że po rozpatrzeniu wniosków Spółki oraz W. A. o stwierdzenie nieważności w przedmiocie ZRID, Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZRID Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r.
Pismem z dnia 9 marca 2016 r. Spółka wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra wydaną w postępowaniu nieważnościowym, składając jednocześnie wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. W prośbie wskazano, że decyzja Ministra wydana w postępowaniu nieważnościowym została doręczona pełnomocnikowi spółki w dniu 8 lutego 2016 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie przewidzianym przepisami, jednak z uwagi na zmianę adresu siedziby Ministra, został zwrócony przez operatora wyznaczonego nadawcy w dniu 9 marca 2016 r. W ocenie Spółki termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy został jednak zachowany, o czym świadczyć ma data stempla pocztowego na kopercie skierowanej do Ministra. Pełnomocnik spółki wskazał, że głównym powodem nieznajomości aktualnego adresu Ministra jest brak jego zamieszczenia w nagłówku skarżonej decyzji, co prowadzi do uznania, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z zachowaniem terminu, uchybienie zaś temu – zdaniem tejże strony – nie było zawinione.
Minister Infrastruktury i Budownictwa powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. (wówczas: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu w/w prośby Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż Ministra o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ZRID Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji.
W niniejszej sprawie, jak stwierdził Minister Infrastruktury i Rozwoju, uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej nastąpiło z winy pełnomocnika strony, który posługuje się niespójną argumentację w zakresie dotrzymania terminu do wniesienia środka zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, tymczasem wskazał na kopercie nadawczej pierwotnie wnoszonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprawidłowy adres siedziby organu naczelnego. Zdaniem tego Ministra, ustalone okoliczności przemawiają za przyjęciem, że zachowanie pełnomocnika strony nosi znamiona winy, a co najmniej niedbalstwa. Ustalenie winy, w jakiejkolwiek jej postaci, a zatem także winy polegającej na niedbalstwie, powoduje, że organ nie może dokonać przywrócenia uchybionego terminu, zaś czynność procesowa podjęta po jego upływie pozostaje bezskuteczna.
Skargę na postanowienie Ministra złożyła Spółka zarzucając naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. i art. 59 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tegoż Ministra z dnia [...] stycznia 2015 r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przywrócenia terminu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki ocenił, że słusznie uznał Minister, iż w sprawie brak było podstaw do uznania, że ziściła się niezbędna przesłanka do przywrócenia terminu, tj. że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy został uprawdopodobniony. Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie pełnomocnik profesjonalny reprezentujący Spółkę w zakreślonym ustawą 14-dniowym terminie nadał przesyłkę adresowaną do Ministra Infrastruktury i Budownictwa na adres: ul. [...], [...]– zamiast na wskazany na kopercie, w której znajdowała się decyzja wydana w I instancji, adres prawidłowy: ul. [...],[...] – czego nie sposób uznać za realizację obowiązku skierowania środka zaskarżenia "do właściwego organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". Zdaniem tegoż sądu nie może budzić wątpliwości, że pod pojęciem "wniesienia odwołania do właściwego organu" rozumieć należy nie tylko samo wskazanie nazwy organu, ale również prawidłowe wskazanie jego siedziby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...], reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o:
- 1. na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - Ppsa), uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- 2. na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuca naruszenie:
- 1) art. 58 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż został uchybiony termin do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., podczas gdy termin do wniesienia "odwołania" został zachowany, gdyż środek odwoławczy został wniesiony w terminie, a uchybienie dotyczyło jedynie adresu korespondencyjnego organu;
art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, poprzez nieuwzględnienie tej zasady przy odmowie uznania za prawidłowo wniesiony środek odwoławczy przy zachowaniu terminu do jego złożenia na podstawie skierowania go pod poprzedni adres organu, jako rażące naruszenie w/w zasady postępowania administracyjnego;
art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z zachowaniem zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zatem do katalogu okoliczności faktycznych i praktycznych należy dochowanie należytej staranności przez organ i poinformowanie strony postępowania o zmianie adresu do doręczeń, albowiem korespondencja kierowana jest do organu, a obowiązek poinformowania o zmianie adresu, per analogiam spoczywa również na organie administracji, dlatego też nie można przyjąć, że uchybienie terminu na wniesienie "odwołania" nastąpiło z winy skarżącego.
W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że uchybienie nastąpiło bez niedbalstwa pełnomocnika, a korespondencja przy zmianie adresów siedziby każdego organu, osoby prawnej czy osoby fizycznej winna być przekazywana pod właściwy adres.
W odpowiedzi Ministra Infrastruktury i Budownictwa na skargę kasacyjną, nie sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie w całości. W jej uzasadnieniu podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, żaden przepis powszechnie obowiązujący nie nakłada obowiązku umieszczenia w decyzji administracyjnej danych adresowych organu wydającego rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie może być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 58 § 1 K.p.a. traktowanego – jak wynika z petitum skargi – jako przepis prawa materialnego, przy czym autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia, że podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 Ppsa ma postać alternatywy sprowadzającej się do podnoszenia błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania i nie wyłuszcza w części wstępnej środka zaskarżenia, o którą postać tej podstawy w sprawie chodzi. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 58 § 1 K.p.a. Tak rozumiana podstawa kasacyjna nie jest jednak usprawiedliwiona.
B. Spółka prezentuje nietrafną argumentację, jakoby zachowała termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra wydaną w I instancji, jednocześnie strona ta występowała z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym argumentacja Spółki pozostaje w wewnętrznej sprzeczności, podzielić należy stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie faktu uchybienia terminu do wniesienia przez Spółkę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., jako niewątpliwego, skoro wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został w terminie zawitym skierowany na niewłaściwy adres Ministra i zwrócony Spółce.
Trafnie WSA w Warszawie przyjął, że błędne skierowanie środka zaskarżenia przez stronę postępowania administracyjnego na nieprawidłowy adres organu stanowi wyraz niedbałości strony i nie może być postrzegany – w aspekcie braku winy zainteresowanego w przywróceniu terminu procesowego – jako przeszkoda od strony niezależna i trudna do przezwyciężenia. Zasadnie przyjął sąd pierwszej instancji, że Spółka nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, stanowisko tego sądu ma oparcie i w tym, że
C. Pełnomocnik Spółki był informowany o adresie siedziby urzędu obsługującego Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zawiadomieniu z dnia 17 czerwca 2015 r. informującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie ministerstwa przy ul. [...] w [...] (k. 21 akt administracyjnych), zawiadomienie to doręczono pełnomocnikowi Spółki (dowód doręczenia k. 24, potwierdzona przez pracownika Kancelarii M. Ł.). Kolejne zawiadomienie – w związku z wnioskiem W. A. o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji – o możliwości przeglądania akt sprawy w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju przy ul. Chałubińskiego 4/6 w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. (k.
42) także zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej Spółki (k. 46). Z akt administracyjnych wynika ponadto, że w dniu 15 października 2015 r. w siedzibie tegoż Ministerstwa z możliwości przeglądnięcia akt sprawy skorzystał Przewodniczący [...] M. S. (dowód: notatka k. 67). O tym, jaka jest siedziba organu rozpoznającego wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie ZRID strony i ich pełnomocnicy byli informowania ponadto pismem z dnia 23 października 2015 r. (k. 68), pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie Spółki (k. 69)
D. Z treści postanowienia Ministra z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji ZRID Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. wynika jednoznacznie, że w sprawie orzeka Minister Rozwoju i Budownictwa, w rzeczonym postanowieniu powołano się na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907). Zatem już w treści samego postanowienia, od którego pełnomocnik Spółki wnosił w jej imieniu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu nieważnościowym, wyraźnie wskazywano – pomijając aktualną nazwę organu rozpoznającego wnioski o stwierdzenia nieważności – nowe oznaczenie właściwego organu. To, oraz wskazanie adresu Ministra Rozwoju i Budownictwa na kopercie nadawczej, winno skłonić pełnomocnika Spółki będącego wszak fachowym pełnomocnikiem, do należytego działania i skierowania środka zaskarżenia na prawidłowy adres organu.
Brak takiej staranności słusznie został potraktowany przez Ministra jako powód do uznania, że nie został uprawdopodobniony brak winy strony w uchybieniu terminu, a sąd wojewódzki oddalając skargę nie dopuścił się tym samym naruszenia przepisu art. 58 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie.
E. Nie mogą w konsekwencji zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 7-9 K.p.a., przepisów tych nie stosował wszak WSA w Warszawie. Skoro właściwym do rozpoznania wniosków w postępowaniu nieważnościowym był Minister Rozwoju i Budownictwa, jego postanowienie zostało pełnomocnikowi Spółki prawidłowo doręczone, ze wskazaniem na kopercie oddawczej siedziby tego organu, uprzednio pełnomocnik trzykrotnie był informowany o prawidłowym adresie siedziby organu, Spółka korzystała możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi w tej siedzibie, to wniesienie w tej sytuacji przez Spółkę środka zaskarżenia na błędny adres, będący siedzibą organu, który utracił właściwość w postępowaniu nieważnościowym na skutek zmian organizacyjnych w administracji publicznej – Ministra Rozwoju i Infrastruktury – nie może obciążać tegoż Ministra skutecznym zarzutem braku informowania strony o zmianie adresu jego siedziby.
Nie wynika ponadto z akt sprawy, aby siedziba Ministra Rozwoju i Budownictwa ulegała zmianie w toku postępowania nieważnościowego, przeto argumentacja Spółki w skardze kasacyjnej odnośnie obowiązków tego organu odnośnie nakazu powiadamiania o zmianie adresu organu, jest chybiona.
F. Powyższe okoliczności przemawiają za tym, że wyrok oddalający skargę był prawidłowy.
G. Skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.