Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 83/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 108/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi małoletniego K. K. działającego przez przedstawiciela ustawowego H. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązał Wojewodę [...]do do załatwienia wniosku małoletniego K. K. z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

1. 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności;
2. 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 4. przyznał skarżącemu małoletniemu K. K. od Wojewody [...] sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych);
4. 5. w pozostałym zakresie skargę oddalił 6. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. H. M., działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K. K., wystąpiła do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt administracyjnych wynika, że bezpośrednio po wpłynięciu wniosku pozytywnie zweryfikowano jego kompletność i tego samego dnia (tj. [...] lutego 2018 r.) zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz określono termin na rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji do dnia [...] sierpnia 2018 r. Wyznaczony, dłuższy niż wynikający z przepisów ustawy, termin do rozpoznania wniosku Wojewoda uzasadnił tym, że konieczne jest sprawdzenie złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Ponadto przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed tym organem postępowań w sprawach cudzoziemców.

Z akt administracyjnych wynika, że organ nie podjął żadnych czynności do dnia [...] marca 2019 r., w którym poinformował przedstawiciela ustawowego małoletniego wnioskodawcy, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta w terminie do [...] października 2019 r. Uzasadniając przedłużenie terminu rozpoznania wniosku organ podał te same powody, które były przyczyną przedłużenia terminu pismem z dnia [...] lutego 2018 r.

W dniu [...] lipca 2019 r. przedstawiciel ustawowa małoletniego skierowała ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, celem niezwłocznego załatwienia sprawy. W piśmie tym wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 k.p.a. w terminie 30 dni, a nie w terminie wynikającym z pisma organu z dnia [...] marca 2019 r., który jest niezgodny z brzmieniem tego przepisu. Równocześnie zażądała wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.

Wojewoda w piśmie z [...] lipca 2019 r. wyjaśnił, że opóźnienie wynika z braków kadrowych, a sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu wniosku. Wskazał również, że wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy na [...] października 2019 r.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy o dokument potwierdzający posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na utrzymanie pięcioosobowej rodziny (min. 2640 zł netto/miesięcznie). Wskazał również, że decyzja zostanie wydana w terminie do [...] października 2019 r.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. przedstawiciel ustawowa działająca na rzecz małoletniego K. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy małoletniego na terytorium Polski. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 2, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zobowiązanie go do wydania decyzji w określonym terminie, orzeczenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak we wstępie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą ilością wniosków. Już w sam dzień złożenia wniosku organ wyznaczył niczym nieusprawiedliwiony termin załatwienia sprawy w ciągu siedmiu miesięcy tj. do dnia [...] sierpnia 2018 r. Terminu tego nie dopełnił, co więcej kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku przesłał po 6 i pół miesiącach od upływu pierwotnie wyznaczonego terminu. W chwili wniesienia skargi do sądu sprawa pozostawała nierozpoznana i nie podjęto do tego momentu żadnej czynności w celu rozpoznania wniosku. To wszystko pozwalało uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Poznaniu wskazał także, że przyznając na rzecz skarżącego sumę pieniężną w niższej niż wnioskowana w skardze wysokości, wziął pod uwagę brak możliwości ubiegania się przez rodziców dziecka o świadczenie pieniężne 500+ oraz ograniczenie w możliwości podróżowania.

Przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony nie ma bowiem charakteru odszkodowawczego, ani nie stanowi pełnej rekompensaty wszelkich oczekiwanych korzyści, a jedynie służy zadośćuczynieniu za opieszałość organów państwa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1) przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przewlekłość wynikała z przyczyn obiektywnych a nie ze złej woli i celowego działania organu a postępowanie zakończone zostało 12 listopada 2019 r.
2. 2) przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 49 § 1a i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.

Skarżący kasacyjnie nie zaprzeczył zaistnieniu "przewlekłości", ale wskazał, że brak wydania decyzji w terminie nie był spowodowany celowym działaniem czy lekceważeniem strony, ale był uzasadniony obiektywnymi okolicznościami. Zasądzenie sumy pieniężnej zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszało prawo, bowiem organ wydał już decyzję w rozpoznawanej sprawie dnia [...] listopada 2019 r., a celem tej instytucji jest zdyscyplinowanie organu do przestrzegania przepisów w przyszłości i zwalczanie bezczynności. Sąd I instancji nie uwzględnił również całokształtu działań organu, zmierzających do skrócenia trwania postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

We wstępie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] zaskarżył stwierdzenie przewlekłości postępowania, tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem stwierdził bezczynność Wojewody [...]. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednakże wywieść, że w rzeczywistości organ zarzuca naruszenie przepisów postępowania przez stwierdzenie zaistnienia po stronie organu bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. W sprawach w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy termin do załatwienia sprawy określają przepisy ogólne postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. określił termin rozpoznania sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r., a więc w terminie o 6 miesięcy dłuższym niż wynikającym z przepisów postępowania. Do dnia upływu terminu wyznaczonego przez organ do rozpoznania sprawy nie dokonał on żadnej czynności w postępowaniu. Kolejne działanie zostało podjęte dopiero [...] marca 2019 r. W tym dniu organ wystosował pismo do wnioskodawcy określające nowy termin do załatwienia sprawy do [...] października 2019 r., a więc po upływie roku i dziewięciu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedłużając termin do rozpoznania sprawy organ za każdym razem powoływał się na okoliczności, że zachodzi konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Wskazywał również na zbyt duży napływ spraw w stosunku do możliwości organizacyjnych organu.

Jednocześnie wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy już w dniu jego złożenia, tj. [...] lutego 2018 r. był kompletny i organ dysponował wszelkimi dokumentami potrzebnymi do wydania decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. strona wystosowała ponaglenie do organu wyższego stopnia wraz z żądaniem zobowiązania organu do wydania decyzji. Dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu z dnia [...] sierpnia 2019 r., organ pismem z [...] sierpnia 2019 r. dokonał pierwszej merytorycznej czynności w sprawie wzywając stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na utrzymanie pięcioosobowej rodziny.

Należy jednak podkreślić, że konieczność wezwania strony do uzupełnienia akt postępowania była następstwem pozostawania organu w bezczynności. Zmiana okoliczności faktycznych po stronie wnioskodawcy, w rozpoznawanej sprawie spowodowana narodzinami dziecka matki wnioskodawcy i jej męża w dniu [...] stycznia 2019 r., w sytuacji opieszałości w działaniu organu nie może stanowić uzasadnienia niewydania decyzji administracyjnej. Gdyby organ wydał decyzję administracyjną w terminie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, nie byłoby potrzeby uzupełnienia akt postępowania o wskazany dokument. Twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że sprawa jest skomplikowana z uwagi na sytuację rodzinną wnioskodawcy zostały właściwie ocenione przez sąd I instancji jako nieistotne. Dopiero po stwierdzeniu przez sąd bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Wojewoda wydał decyzję w sprawie w dniu [...] listopada 2019 r.

Skład orzekający podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r. sygn. IIOSK 3374/18; wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; dostępne w CBOIS).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 20/19).

Mając na uwadze zaistniałe w sprawie okoliczności należy stwierdzić, że sąd I instancji prawidłowo orzekł, iż organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Już w momencie zawiadomienia wnioskodawcy o wszczęciu postępowania, organ z góry określił dłuższy niż ustawowy termin na załatwienie sprawy. Tak dowolne kształtowanie przez organ terminu rozpoznania sprawy jest działaniem naruszającym zasadę zaufania strony do organów postępowania określoną w art. 8 k.p.a., jak również przeczy zasadzie szybkości postępowania uregulowanej w art. 12 § 1 k.p.a. Możliwość zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy określona w art. 36 § 1 k.p.a. nie może służyć jako instrument do unikania odpowiedzialności z tytułu bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie, do momentu wniesienia skargi do sądu organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności, poza wezwaniem strony do uzupełnienia akt administracyjnych, które stało się konieczne wskutek opieszałości samego organu.

Strona niezwłocznie przesłała wskazane dokumenty. Decyzja administracyjna została wydana po upływie roku i dziewięciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Orzeczenie dopuszczenia się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa jest następstwem znacznego przekroczenia terminu do rozpoznania sprawy bez podania przez organ usprawiedliwienia dopuszczalnego w warunkach demokratycznego państwa prawnego. Tak znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, z jakim mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku, nie mogą bowiem usprawiedliwiać takie okoliczności, jak zwiększająca się liczba wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę, czy problemy kadrowe i lokalowe organu. To na organie administracji publicznej ciąży odpowiedzialność za zorganizowanie i zapewnienie warunków (także lokalowych i kadrowych) pozwalających na sprawne, terminowe załatwienie wpływających do niego spraw i skutków zaniedbań w tym zakresie nie można przerzucać na stronę (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 533/19).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Uznając, że uzasadnione było orzeczenie przez sąd, że Wojewoda dopuścił się bezczynności noszącej cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie wnioskodawcy na jego wniosek sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Maksymalna kwota sumy pieniężnej przyznanej na rzecz strony wynosiła 20671 zł. Sąd I instancji zasądził sumę pieniężną niższą niż wnioskowana przez skarżącego, w wysokości 1000 zł. Wziął przy tym pod uwagę, że suma ta nie służy pełnej rekompensacie szkody, a jedynie spełnia rolę zadośćuczynienia za opieszałość organów państwa i ma za zadanie zdyscyplinować organ w przyszłości. Należy więc uznać, że suma pieniężna została wymierzona prawidłowo, w wysokości adekwatnej do zaistniałych okoliczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.