Uzasadnienie
II OSK 831 / 09
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. M. i W. M. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brodnicy na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jed. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zobowiązał B. i W. M. do demontażu okna drewnianego o wymiarach 200x150 cm i zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w B., od strony granicy z działką E. i B. D. (nr [...]) w terminie do 15 lipca 2008 r.
W wyniku wniesionego przez B. i W. M. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.104 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego:
- - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania B. i W. M. wykonanie demontaż okna drewnianego o wymiarach 200x150 cm i zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w ścianie bocznej ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym od strony granicy z działką o nr [...],
- - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i jednocześnie w tym zakresie orzekł o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy,
- - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazanych czynności do dnia 15 lipca 2008 r. i jednocześnie w tym zakresie orzekł, iż nakazany obowiązek staje się wykonalny z chwilą doręczenia stronom niniejszej ostatecznej decyzji.
Jak wskazał organ odwoławczy, inwestorzy obecnie realizują roboty budowlane związane z rozbudową tylnej części budynku (o powierzchni zabudowy do 40 m2) położonego w B. przy ul. [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz na mocy pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że inwestorzy wykonali również roboty budowlane w części tzw. "starej" obiektu, wybijając otwór w ścianie bocznej i wstawiając w nim okno o wymiarach 200x150 cm, w odległości 3,60 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...] - ul. [...], będącej własnością E. i B. D. Wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy, znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m jest niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).
Na podstawie dokumentacji archiwalnej organy ustaliły także, że w 1978 r., na etapie adaptacji projektu typowego budynku mieszkalnego o symbolu [...] dokonano zmian w rzutach parteru, piętra i elewacji bocznej rzeczonego budynku, wykreślając wszystkie otwory okienne w ścianie bocznej obiektu od strony granicy z działką nr [...] tak, aby spełnione zostały warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, ponieważ odległość owej ściany od granicy działki była mniejsza niż 4 m.
Organ stwierdził, iż wykonanie spornego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku stanowi przebudowę części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego, na które to roboty inwestorzy zobowiązani byli uzyskać pozwolenie na budowę przed ich rozpoczęciem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Natomiast pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego obiektu nie obejmuje wykonania ww. otworu, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r., decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz opisu technicznego planowanej rozbudowy.
W świetle opisanych ustaleń faktycznych organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, że sporne okno powstało w warunkach samowoli budowlanej i to przy naruszeniu §12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a co stanowi negatywną przesłankę do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przyjął niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis zastosowanie ma w sytuacji zmierzającej do zalegalizowania samowoli budowlanej. Natomiast w niniejszym przypadku skoro organ nakazał zamurowanie okna, właściwą materialnoprawną podstawę decyzji winien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Obowiązek orzeczony na tej podstawie prawnej staje się wykonalny z chwilą, kiedy owa decyzja stanie się ostateczna, co wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 16 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli B. i W. M., wnioskując o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie którego realizowana jest rozbudowa budynku obejmuje także wykonania otworu okiennego, co wynika z opisu technicznego do projektu rozbudowy obiektu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż organ zasadnie przyjął, iż wykonane przez skarżących prace polegające na rozbudowie istniejącego obiektu oraz wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku to roboty budowlane, które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z porównania zatwierdzonej dokumentacji projektowej z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie wizji lokalnej, różnica pomiędzy warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a realizacją inwestycji obejmowała wybicie otworu okiennego w ścianie bocznej budynku i wstawienie w nim okna o wymiarach 200x150 cm w odległości 3,60 m od granicy działki. Są to, zatem zmiany konstrukcyjne budynku i nie sposób uznać dokonanych zmian za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy prawidłowo, zatem uznały, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 51 Prawa budowlanego, który poprzez art. 51 ust. 7 tej ustawy stosuje się do robót budowlanych wykonanych i wymagających pozwolenia na budowę, ale które nie są samowolą w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że usytuowanie ściany, w której wykonano otwór okienny w odległości 3,60 m od granicy działki narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie sytuowania obiektów od granicy z sąsiednią działką. Jedyną, więc drogą doprowadzenia zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem był demontaż okna i zamurowanie otworu okiennego.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentów skargi, iż wykonanie otworu okiennego objęte było pozwoleniem na rozbudowę budynku wydanym w dniu [...] czerwca 2007 r. przez Starostę Brodnickiego. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3 kwietnia 2007 r. oraz dokumentacji projektowej zatwierdzonej pozwoleniem na budowę, roboty budowlane objęte tym pozwoleniem polegały jedynie na dobudowie pokoju i tarasu w południowej części budynku. Tak określony zakres robót budowlanych nie pozwalał inwestorom na wykonywanie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w istniejącej części obiektu. To, że pierwotny projekt typowy budynku przewidywał w ścianie otwory okienne nie zmienia prawidłowości oceny dokonanej przez organy. Projekt ten został, bowiem zmodyfikowany przez projektanta w trakcie adaptacji i w takiej wersji został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1978 r.
Wskazując na brak usprawiedliwionych zarzutów skargi oraz brak uchybień, które Sąd brał pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjne w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i W. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie, polegające na podzieleniu stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazaniu skarżącym wykonania demontażu okna drewnianego o wymiarach 200x150 cm i zamurowanie otworu okiennego, znajdującego się w ścianie bocznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], z uwagi na to, że skarżący dokonali w tym zakresie samowoli budowlanej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 113 § 1 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego w zakresie faktycznej odległości budynku skarżących w stosunku do granicy z sąsiednią nieruchomością oraz przesunięcia granicy nieruchomości na niekorzyść skarżących.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brodnicy z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż brak było podstaw do przyjęcia, że okno zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku oraz do przyjęcia, że budynek został usytuowany w odległości 3,60 m od granicy działki, skoro nie ustalono przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...]. Przebieg granicy pomiędzy tymi działkami został ustalony w sposób dowolny i niepewny, gdyż to, gdzie faktycznie ta granica przebiega, nie wynika z żadnego wiarygodnego dokumentu. Badania granicy działek dokonano w dniu [...] listopada 2007 r. wyłącznie podczas kontroli dokonanej przez inspektora budowlanego. Nie został wyjaśniony również problem przesunięcia granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...], o którym była mowa w protokole kontroli z dnia 28 listopada 2007 r. Pomimo, że zagadnienie przebiegu granic zostało podniesione przez organ odwoławczy, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. celem uzupełnienia postępowania, to jednak brak jest do dnia dzisiejszego ostatecznego ustalenia w tym przedmiocie sprawy.
Ponadto zdaniem skarżących nawet gdyby przyjąć, że budynek skarżących jest posadowiony w odległości 3,60 m od granicy działki sąsiedniej, to nie stanowi to istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazano w kasacji organ nadzoru budowlanego, orzekając na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego musi mieć pewność, co do tego, gdzie przebiega granica pomiędzy działkami i nie może opierać się wyłącznie na relacjach stron i mało precyzyjnych mapach.
Ponadto zdaniem skarżących nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym przyjęte przez Sąd pierwszej instancji twierdzenie, iż pierwotny projekt typowy budynku skarżących z 1978 r. został zmodyfikowany przez projektanta w trakcie adaptacji poprzez wykreślenie otworów okiennych i w takiej wersji zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1978 r. Na kwestię tę zwrócił już uprzednio uwagę organ odwoławczy, który postanowieniem dnia [...] lutego 2008 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. w celu m.in. zbadania czy projekt budowlany z 1978 r. z wykreślonymi oknami na ścianie szczytowej na parterze i piętrze był załącznikiem do pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz kto i kiedy dokonał na nim tych poprawek. Zagadnienie to nie zostało jednak ostatecznie sprawdzone i zweryfikowane prawdopodobnie z powodu braku odpowiedniej dokumentacji.
W ocenie autora kasacji ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że w części graficznej projektu dotyczącego rozbudowy budynku, załączonej do decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., obrazującego elewację budynku, projektant nie dokonał żadnej poprawki, nie odzwierciedla rzeczywistej treści projektu, bowiem w jego części graficznej projektant zaprojektował dla skarżących okno od strony sąsiadów w miejscu, gdzie było ono umieszczone w pierwotnym projekcie stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1978r.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę kasacyjną w stosunku B. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W związku z treścią zarzutów skargi kasacyjnej i sposobem ich sformułowania koniecznym jest podkreślenie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie ich brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Przedstawiona wyżej uwaga jest istotna z uwagi na to, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej skarżonym wyrokiem decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast w sprawie ani nie stosowano, ani też nie przeprowadzono wykładni wskazanego w postawie wniesionej skargi kasacyjnej art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Przytoczone natomiast w uzasadnieniu wniesionej kasacji wywody, że orzekając "na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego" musi istnieć pewność "co do tego, gdzie przebiega granica pomiędzy działkami" nie mogą podważyć stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku, bowiem zarówno decyzja z dnia [...] kwietnia 1978 r. o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. mają przymiot decyzji ostatecznych pozostających w obiegu prawnym. Dla ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie istotne jest to, iż zatwierdzone powyższymi decyzjami projekty budowlane nie przewidywały otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., od strony granicy z działką E. i B. D. Zawarte również w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej wywody zmierzające do wykazania wadliwego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką inwestorów, a działką o nr [...] nie mogły być skuteczne w ramach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu dokumentacji przedstawionej przez samych inwestorów w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę.
Stwierdzić należy, iż wnioski dowodowe pozwalające na ustalenie przebiegu granicy w innym miejscu, aniżeli ustalono to w skarżonym wyroku nie zostały przez skarżących zaoferowane ani w toku postępowania administracyjnego, ani też sądowego.
Chybiony jest tym samym zarzut naruszenia przepisu postępowania t.j. art. 113 § 1 p.p.s.a. W myśl tej normy "Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną." Powyższy przepis określa jedno z uprawnień przewodniczącego składu orzekającego, które składa się na treść pełnionej przez niego funkcji związanej z przeprowadzeniem rozprawy. Do naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby przewodniczący bądź nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Zaistnienia jakiejkolwiek ze wskazanych wyżej okoliczności autor kasacji nie wykazał, a wobec braku zgłoszenia przez skarżących w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie można też skutecznie postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia wskazanej normy prawnej (por. wyr. SN z dnia 25 listopada 1998 r., II UKN 332/98, OSNP 2000, nr 2, poz. 67).
Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw kasacyjnych.