Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 908/06 oddalił skargę C. L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] lipca 2000 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, pozbawił C. L. uprawnień kombatanckich przyznanych mu decyzją ZW ZBoWiD w S. z dnia [...] marca 1985 roku z tytułu walki o utrwalenie władzy ludowej. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku Nr [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 15 lipca 2003 roku sygn. akt II SA/Łd 107/01 uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2000 roku, wskazując że organ administracji nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, iż w 1943 roku był on członkiem działającego w miejscowości w M. na W. oddziału samoobrony oraz nie wyjaśnił charakteru, struktury i celu działalności tego oddziału.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 roku. Stwierdził przy tym, że C. L. nie posiadał stopnia wojskowego ani pseudonimu, nie pełnił żadnej funkcji w organizacji, a jego działalność polegała na udzielaniu informacji, obserwacji terenu czy demonstracyjnych przejazdach przez wsie [...]. Nie można zatem uznać, aby działalność skarżącego w ramach oddziału samoobrony w miejscowości M. wyczerpywała przesłanki określone w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi C. L., wyrokiem z dnia 17 października 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 516/05), uchylił powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 roku, ponieważ Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, mimo wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2003 roku nie ustalił charakteru, struktury i celu działalności oddziału samoobrony a ponadto nie ustosunkował się do rozbieżności pomiędzy zeznaniami świadka P. B. oraz jego oświadczeniami złożonymi w toku postępowania weryfikacyjnego przed ZBoWiD.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2000 roku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i dopuścił dowód z zeznań świadków S. U. i P. B. Z zeznań pierwszego z tych świadków wynika, iż skarżący dostarczał informacje o przejazdach pociągów, przybyciu do M. większych jednostek wojskowych oraz inne potrzebne informacje. Informacje te przekazywał swojemu ojcu, rodzinie S. F., a niekiedy świadkowi.
Odnosząc się do charakteru oddziału, S. U. zeznał, że zwarta grupa samoobrony powstała pomiędzy wczesną wiosną a połową lata 1943 roku. Członkowie rodzin dysponujący bronią grupowali się głównie w K. O. i miejscowości P. Świadek P. B. oświadczył natomiast, że C. L. działał w organizacji samoobrony; był to oddział zmilitaryzowany, a kierował nim T. P. Organizacja miała za zadanie obronę Polaków przed bandami UPA. Nie składano żadnej przysięgi, nie używano pseudonimów. Oddział zorganizowany został z potrzeby chwili przez T. P. Była to organizacja samorzutna i nie posiadała szczególnych cech organizacyjnych. Jej celem była ochrona Polaków przed wymordowaniem. Oddział wykonał swoje zadanie, ponieważ ochronił miejscowość M. przed Ukraińcami, a nawet pomógł sąsiedniej miejscowości. Z zeznań powyższych świadków oraz samego zainteresowanego wynika, iż oddział samoobrony T. P. był zorganizowany " z potrzeby chwili", nie posiadał szczególnych cech organizacyjnych, a jego celem była obrona Polaków przed bandami UPA.
W orzecznictwie przyjmuje się zaś ze "udział w ugrupowaniach paramilitarnych, czy samozwańczych oddziałach samoobrony" oraz "działania podejmowane w ramach samoorganizujących się zbrojnych grup samoobrony Ruchu Oporu nie mogą być uznane za działalność kombatancką z uwagi na fakt, iż nie funkcjonowały one w ramach zmilitaryzowanych służb państwowych, ani też w ramach Wojska Polskiego". Działalność taka nie może być zatem podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach (wyroki NSA z dnia 30 stycznia 1999 roku sygn. akt II SA/Wr 326/99 i z dnia 4 marca 2002 roku sygn. akt V SA 1844/01).
W konsekwencji uznać należy, że do C. L. nie znajdują zastosowania przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 lub 5 ustawy o kombatantach. Pełnienie służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. W zasadniczej postaci było zorganizowaną formą walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż skarżący, który uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu udziału w likwidacji zbrojnego podziemia w operacji –N., w żaden sposób nie wykazał, aby spełniał przesłanki przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 2 zdanie 2 ustawy o kombatantach, warunkujące zachowanie dotychczasowych uprawnień.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. L., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 roku, zarzucił że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z niewiadomych powodów w sposób drwiący i lekceważący podchodzi do sprawy oddziałów samoobrony Polaków na W. w 1943 roku oraz przytacza wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie stanowią podstawy do odmowy przyznania świadczeń kombatanckich w rozpoznawanej sprawie. Nadto skarżący przedstawił sytuację panującą na W. w 1943 roku oraz losy oddziału kierowanego przez T. P. po opuszczeniu przez siebie W. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podkreślając iż materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje podstaw do zachowania przez stronę uprawnień kombatanckich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007r oddalił skargę C. L. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. - Dz.U. z 2002 roku, Nr 42, poz. 371 ze zm.- dalej zwanej -ustawą o kombatantach), pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz art.
- 4. Jednakże uprawnienia te zachowują m. in osoby, które uzyskały je z tytułów określonych w ustawie.
W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że skarżący uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu walki o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej. Nie jest także kwestionowane, iż w 1943 roku był członkiem oddziału samoobrony działającego w miejscowości M. na terenie W. Wprawdzie skarżący w tym okresie miał zaledwie 14 lat i wykonywał jedynie funkcje pomocnicze, ale ustawa o kombatantach nie wprowadza ograniczeń w uznaniu działalności kombatanckiej z powodu wieku.
W tej sytuacji oraz z uwagi na wskazania zawarte w poprzednich wyrokach NSA i WSA w Łodzi Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w tej sprawie zobowiązany był ustalić charakter, strukturę i cel działalności oddziału samoobrony, którego członkiem był skarżący. Organ rezygnował z wyczerpującej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów na rzecz obszernego przytoczenia treści zeznań świadków. Jednakże zacytowane zeznania pozwalają na poznanie stanowiska organu w kwestii charakteru oddziału, w którym działał skarżący. Umożliwiono tym samym kontrolę rozstrzygnięcia zarówno przez skarżącego jak i przez sąd administracyjny. Z tych względów zdaniem Sądu I instancji uznać należy, że uchybienia w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogą prowadzić do uchylenia tej decyzji, tym bardziej, że przedmiotem sporu jest nie fakt współpracy skarżącego z formacją samoobrony a ocena prawna tego zdarzenia.
WSA w Łodzi podkreślił ponadto, że wszelkie formy walki o suwerenność i niepodległość Polski oraz w obronie ludności polskiej w okresie II Wojny Światowej zasługują na szacunek społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi docenia działalność skarżącego prowadzoną w 1943 roku na W., a przystąpienie przez nastoletniego skarżącego do oddziału mającego na celu obronę polskiej ludności cywilnej podczas walk z bandami UPA uważa za akt wielkiej odwagi i determinacji. Uznanie dla chwalebnej i dramatycznej przeszłości skarżącego należy jednak oddzielić od przywileju, jakim są uprawnienia kombatanckie. W ustawie o kombatantach ustawodawca, zamieszczając katalog działań uznawanych za działalność kombatancką, zadecydował, że nie wszystkie formy walki w obronie Ojczyzny w czasie II Wojny Światowej uzasadniają przyznanie uprawnień kombatanckich. Przy tym katalog ten ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco.
Wśród przejawów walki o suwerenność i niepodległość Ojczyzny, ustawodawca w katalogu tym nie wymienił wprost działalności w ramach zorganizowanych grup ludności cywilnej, których celem była obrona ludności narodowości polskiej przed atakami innych grup narodowościowych. Nie można również uznać, iż działanie w ramach takiej grupy jest pełnieniem służby w polskiej podziemnej formacji lub organizacji.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić, iż oddział samoobrony działający w miejscowości M. na W. nie posiadał zorganizowanej struktury, członkowstwo w nim nie wiązało się z podległością służbową, wyznaczeniem stanowiska służbowego, czy wykonywaniem określonych czynności. Przedmiotowy oddział był luźną, zwołaną ad hoc, strukturą organizacyjną, której członkowie nie posiadali pseudonimów, a przynależność do oddziału nie była uzależniona od złożenia przysięgi; brak jest również danych o podległości służbowej członków oddziału i odpowiedzialności za złamanie dyscypliny organizacyjnej. Bezpośrednim i wyłącznym celem oddziału była ochrona ludności polskiej, która jednak w czasie działania C. L. nie przyjęła cech zorganizowanej i systematycznej walki o suwerenność i niepodległość Ojczyzny. Z tych względów działalność skarżącego w oddziale samoobrony nie może być uznana za działalność kombatancką z punktu widzenia ustawy o kombatantach.
Dodać również należy, iż nawiązanie współpracy z organizacjami podziemnymi, a następnie przekształcenie oddziału w oddział partyzancki miało miejsce po opuszczeniu przez skarżącego W., nie wiąże się z osobistą działalnością skarżącego i nie może skutkować uzyskaniem przez niego uprawnień kombatanckich.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył C. L., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. " art.145 § 1 ust.1 wskutek nieuwzględnienia skargi", mimo że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2006r w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich naruszył art. 77 § 1 kpa w zw. z art.80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w przedmiotowym postępowaniu, a zwłaszcza zeznań świadków S. U. i P. B. oraz wyjaśnień skarżącego, w sytuacji gdy, swobodna ocena dowodów, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art.77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego dla wydania prawidłowej decyzji prowadzi do wniosku, iż C. L. przysługują uprawnienia kombatanckie z tytułu bycia członkiem oddziału samoobrony, działającego w miejscowości M. na terenie W., a kierowanego przed T. P., tj. pełnienia służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945r tj. art.1 ust.2 pkt.3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu wojennego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono między innymi, że Kierownik Urzędu odmówił C. L. przymiotu kombatanta wyłącznie na tej podstawie ze świadkowie podali, ze członkowie oddziału samoobrony nie składali przysięgi i nie używali pseudonimów i nie mieli zorganizowanej hierarchii służbowej. Nie ustosunkował się natomiast szczegółowo do zeznań świadka U., który podał, że nie było potrzeby nadawania stanowisk służbowych członkom oddziału, gdyż w jego skład wchodzili żołnierze, którzy posługiwali się stopniami, jakie uzyskali w wojsku. Organ nie zauważył również, iż dowódcy oddziału posługiwali się pseudonimami, jak chociażby J. S., który przyjął pseudonim "[...]" Poza polem widzenia Kierownika Urzędu znalazła się również okoliczność, iż Oddział T. P. działał w siatce oddziałów partyzanckich ulokowanych na W. Dlatego uznać należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom zawartym w art.77 § 1 kpa ponieważ zawarta w niej ocena jest dowolna, gdyż ustalenia faktyczne są oparte na materiale dowodowym nie w pełni rozpatrzonym.
Wojewódzki Sad Administracyjny nie skorygował powyższych uchybień. Dlatego, zdaniem kasatora, należy uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia- z wyjątkiem nieważności postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art.183 § 2 P.p.s.a.- zależy od sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych łączne z ich uzasadnieniem. Podstawy kasacyjne determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez skarżącego.
Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko-radcowski, stanowiąc w art.175 § 1 P.p.s.a., iż omawiany środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjne na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
W skardze kasacyjnej należy zatem określić konkretne przepisy, którym- zdaniem kasatora- miał uchybić Sąd I instancji. Dla profesjonalnego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, że obowiązek ten oznacza dokładne oznaczenie normy prawnej oraz wskazanie tytułu i miejsca publikacji aktu prawnego, w którym przepis ten jest zawarty. W konsekwencji nie można ograniczać się wyłącznie do powołania numeru artykułu. Jeżeli artykuł ten dzieli się na mniejsze jednostki, niezbędne jest także wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, a zatem właściwego na przykład paragrafu, ustępu, punktu itp.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie omawianego wymogu nie spełnia. Jej autor zarzucił bowiem Sądowi I instancji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. " art.145 § 1 ust.1" nie przytaczając nawet aktu prawnego z którego przepis ten ma pochodzić. Wyklucza to możliwość odniesienia się do tak ogólnikowo podniesionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem ani zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron postępowania, a tym samym do samodzielnego konkretyzowania wniesionego przez ich profesjonalnych pełnomocników środka zaskarżenia.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że gdyby nawet przyjąć że kastorowi chodziło o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jej art. 145 § 1 ma rozbudowana strukturę wewnętrzną. Paragraf 1 tego artykułu dzieli się na punkty a nie ustępy. Punkt 1 składa się przy tym dodatkowo z trzech podpunktów oznaczonych literami a, b i c., które dotyczą różnych naruszeń prawa dokonanych zaskarżonym aktem administracyjnym. Brak dokładnego określenia przepisu naruszonego zaskarżonym wyrokiem, powoduje że tak niestarannie sformułowany zarzut nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny nie może bowiem domyślać się o naruszenie jakiego przepisu prawa chodzi w skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Dodać także należy, że uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za określone zasługi dla Polski. Przyznanie tychże uprawnień a także ich zachowanie musi mieść zatem za podstawę między innymi taką działalność, z którą ustawa o kombatantach łączy przedmiotowe uprawnienia. Niewątpliwie zgodnie z art.1 ust.2 pkt.6 powołanej ustawy za działalność kombatancką uznaje się uczestniczenie w walkach w jednostkach wojska polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wherwolfu. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący w takich walkach jednostek wojska polskiego oraz zmilitaryzowanych służb państwowych nie uczestniczył.
Ponadto stosownie do art.1 ust.2 pkt.3 i pkt.5 ustawy za działalność kombatancką uprawniającą do korzystania ze statusu kombatanta, uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Użyte w tych przepisach określenie " pełnienie służby" zakłada prowadzenie działalności, o jakiej mowa w powołanych normach, w sposób stały, zorganizowany i po formalnym przyjęciu w skład podziemnej organizacji tworzonej na wzór wojskowy i stosującej dyscyplinę wojskową. WSA w Łodzi bezbłędnie uznał, że działający w M. w spornym okresie (przed opuszczeniem przez skarżącego W.) oddział samoobrony nie miał charakteru formacji i organizacji we wskazanym znaczeniu.
Ponadto pomoc świadczona przez skarżącego, 14-letniego wówczas chłopca, także nie może być utożsamiana z pełnieniem służby w rozumieniu ustawy o kombatantach. Wprawdzie żaden przepis ustawy o kombatantach nie określa wieku kombatanta, ale wiek ma istotne znaczenie czy osoba ubiegająca się o uprawnienia kombatanckie rzeczywiście pełniła służbę w podziemnych formacjach i organizacjach, Z dostępnej wiedzy historycznej wiadomo bowiem, że do takiej działalności w formacjach i organizacjach (a nie jedynie do pomocy świadczonej na ich rzecz) dopuszczone były tylko osoby dorosłe i młodociane.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.