Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., VII SA/Wa 1948/08 oddalił skargę R. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. K., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 17 lipca 1984 r., nr 101/84, udzielającej R. i P. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz rozbudowę budynku chlewni na działce położonej w miejscowości Z. nr [...] (obecnie - Łódź, ul. [...], dz. nr [...]) stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej rozbudowy budynku chlewni i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego.
W ocenie Wojewody Łódzkiego wydając przedmiotową decyzję, rażąco naruszono § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Po rozpatrzeniu odwołania R. i P. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Zdaniem organu odwoławczego z planu zagospodarowania działki nr [...] wynika, iż wschodnia ściana rozbudowanego budynku chlewni usytuowana została w granicy działki sąsiedniej nr [...]. Z opisu technicznego do projektu wynika, że dach rozbudowanego budynku jest dwuspadowy ze spadkiem w stronę działki sąsiedniej, a w ścianie wschodniej umieszczono 11 otworów okiennych. Tym samym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 17 lipca 1984 r., w części udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego o budynek chlewni została wydana niezgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki.
Skargę do Sądu wnieśli R. i P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 17 lipca 1984 r., w części dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku chlewni rażąco narusza przepis § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 270 ust. 2 rozporządzenia.
Jak wskazał Sąd stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.03.2004 r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952) i taka sprzeczność w niniejszej sprawie występuje.
W dacie wydania decyzji z dnia 17 lipca 1984 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Organy rozpatrując sprawę zgodności z prawem decyzji z dnia 17 lipca 1984 r., prawidłowo dokonały oceny prawnej w/w decyzji w oparciu o wówczas obowiązujący stan prawny.
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w określonych sytuacjach dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki; na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na takie usytuowanie wyraża terenowy organ administracji państwowej właściwy w sprawach pozwolenia na budowę. Jednak § 13 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wyraźnie stanowi, że w przypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej.
Zdaniem Sądu, słusznie zatem przyjęto, że pozwolenie na budowę, którym dopuszczono do realizacji przedmiotowej inwestycji rażąco narusza prawo - przepisy § 12 i 270 wskazanego wcześniej rozporządzenia. Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien bowiem mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego bez otworów okiennych i drzwiowych. Ten warunek nie został zachowany. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła, zatem z oczywistym naruszeniem konkretnego przepisu prawa § 13 rozporządzenia i dopuszczała do realizacji budynku w warunkach, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności.
Od powyższego wyroku P. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), polegające na:
- 1. naruszeniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie;
- 2. niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez podanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów nieistniejących w systemie, a to poprzez powołanie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - zwanego dalej rozporządzeniem oraz § 270 ust. 2 rozporządzenia, których to jednostek redakcyjnych w rozporządzeniu w ogóle nie ustanowiono;
- 3. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 16 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek pominięcia przy wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności i decydujących w tej mierze skutków społecznych, ekonomicznych i gospodarczych, jakie akt ten wywołał;
- 4. niewłaściwym niezastosowaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo iż zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek pominięcia przy wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności i decydujących w tej mierze skutków społecznych, ekonomicznych i gospodarczych, jakie akt ten wywołał;
- 5. niewłaściwym zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i w zw. z § 13 ust. 2 i § 15 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym niezgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a to poprzez:
- - niewyjaśnienie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę udzielono zgody w trybie § 15 ust. 1 rozporządzenia na odstępstwo od wymagań określonych w § 13 ust. 2 rozporządzenia;
- - pominięcie w ustaleniach skutków gospodarczo - społecznych, jakie decyzja wywołała oraz faktu, że wzniesienie spornego budynku w jego ostatecznym kształcie było przez ponad 20 lat akceptowane przez właścicieli działki sąsiedniej;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegające na:
- - niezastosowaniu dyspozycji § 15 ust 1, 2 i 3 oraz § 13 ust 1 rozporządzenia;
- - błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu § 13 ust. 2 rozporządzenia;
- - bezpodstawnym zastosowaniu § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia, § 270 ust. 2 rozporządzenia.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd skupił się na kontroli legalności decyzji wydanej w trybie zwykłym - decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając aspekty postępowania nadzwyczajnego, jego szczególne ramy, a przede wszystkim to, że postępowanie powyższe stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Nie może być akceptowana dowolność w eliminowaniu z obrotu aktów w trybie postępowania nieważnościowego. Toteż kontrola legalności decyzji o stwierdzeniu nieważności winna następować szczególnie wnikliwe. O tym, że dokonanna przez Sąd kontrola była wadliwa świadczy fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano inne przepisy prawa niż te, które wskazano w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Podkreślono, że możliwość wzruszenia decyzji w trybie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznej ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. Skoro przepis ten nakazuje tolerowanie skutków nawet istotnie wadliwych aktów, ale noszących przymiot ostateczności, to nie można jednocześnie przyjąć, że inne przepisy tego samego Kodeksu pozwalają na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej, wydanej wiele lat temu, dlatego, że prawo zostało naruszone. Dla wyeliminowania ostatecznej decyzji z obrotu konieczne jest bowiem, prócz powołania się na fakt, że naruszenie prawa miało miejsce, także wykazanie jednej z kwalifikowanych wad rozstrzygnięcia.
Co więcej, gdy analizuje się możliwość stwierdzenia nieważności z powołaniem na przesłankę rażącego naruszenia prawa należy również ważyć wartości: trwałość decyzji, pewność obrotu oraz ciężar naruszenia, które zaistniało w ostatecznej decyzji. Dostrzec nadto należy, że każda sprawa administracyjna cechuje odrębność i powinna podlegać zindywidualizowanej ocenie.
Decyzja o pozwoleniu na budowę z lipca 1984 r. nie narusza prawa w sposób oczywisty, przepis § 13 ust. 2 rozporządzenia, nie ma bezwzględnego charakteru, a decyzja nie spowodowała skutków nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Wprost przeciwnie - wyeliminowanie decyzji z obrotu zrodzi właśnie takie skutki. Skarżący zmuszony będzie bowiem, pragnąć zalegalizować wzniesiony zgodnie z prawem ponad 20 lat temu budynek, między innymi usunąć zeń okna. W budynku tym mieści się chlewnia. Zabetonowanie okien uniemożliwi kontynuowanie dotychczas prowadzonej działalności rolniczej.
Nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa w sprawie niniejszej nie tylko dlatego, że jak wskazano wyżej, samo rozporządzenie w § 15 ust. 1 dopuszczało odstępstwa od normy wynikającej z § 13 ust. 2, ale także dlatego, że normie tej nie można przypisać waloru bezwarunkowości, kategorycznego nakazu, a to z poniższych względów. W ustępie 2 paragrafu 13 rozporządzenia zdaniu pierwszym po przecinku stanowi się, iż budynki "nie powinny mieć okien i drzwi". Przepis nie posługuje się sformułowaniem wprost rodzącym zakaz, niedopuszczalność określonego zachowania się. Jaśniej rzecz ujmując, przepis stanowi o tym, czego się nie powinno, a nie, czego nie wolno. Można więc przyjąć, że jest to swego rodzaju zalecenie, ale na pewno nie kategoryczny zakaz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz.
62) w określonych sytuacjach dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki; na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na takie usytuowanie wyraża terenowy organ administracji państwowej właściwy w sprawach pozwolenia na budowę. Jednak jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie § 13 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że w przypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że w ścianie wschodniej budynku chlewni usytuowanej w granicy z działką sąsiednią umieszczono 11 otworów okiennych, 7 z nich na poziomie parteru, 4 na poziomie poddasza. Ponadto dach budynku jest dwuspadowy, ze spadkiem na sąsiednią działkę. W takiej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów administracji orzekających w sprawie niniejszej, że badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 17 lipca 1984 r., udzielającej R. i P. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz rozbudowę budynku chlewni na działce położonej w miejscowości Z. (obecnie - Łódź, ul. [...], dz. nr [...]) w części dotyczącej pozwolenia na rozbudowę chlewni rażąco narusza § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Oczywiste jest przy tym, że zwrot "nie powinny" zawarty w powołanym wyżej § 13 ust. 2 rozporządzenia należy rozumieć jako bezwzględny zakaz. Taka bowiem jest przyjęta powszechnie interpretacja tego rodzaju sformułowań w języku prawnym, którymi posługuje się ustawodawca. Tym samym za nieuzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu.
Wbrew temu co twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej Sąd I Instancji właściwe dokonał oceny wadliwości decyzji z dnia 17 lipca 1984 r. powołując się na powszechnie akceptowane stanowisko doktryny. Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że wady decyzji pozwalającej na budowę są tego rodzaju, że nie można ich zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji skupił się jedynie na kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, pomijając aspekty postępowania nadzwyczajnego. Prawidłowo również Sąd I instancji wyważył wartość zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz wartość zasady ochrony praworządności dając w sprawie niniejszej pierwszeństwo tej ostatniej, która nakazuje wyeliminować decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa nawet jeżeli wywołałoby to skutki niepożądanie dla podmiotu na którego rzecz decyzja ta została wydana.
Ponadto należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie jest ograniczone żadnym terminem i może nastąpić nawet po wielu latach jeżeli tylko organ administracji uzna, że wady badanej decyzji pozwalają na uznanie ich za rażąco naruszające przepisy prawa. W kontekście powyższego nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że przez ponad 20 lat wzniesienie spornego budynku w jego kształcie było zaakceptowane przez właściciela działki sąsiedniej. Podkreślić przy tym należy, że projektowana zabudowa działki powinna umożliwiać zgodne z prawem zagospodarowanie działki sąsiedniej i to nawet w perspektywie wielu lat tym bardziej, jeżeli zabudowa ta ma powstać w jej granicy.
Nie można również nie zauważyć, że postępowanie w sprawie niniejszej nie zostało wszczęte z urzędu ale właśnie z wniosku właściciela sąsiedniej działki. Tym samym za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie wskazanych przepisów k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 15 powołanego wyżej rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który przewidywał możliwość wyrażenia przez organ administracji zgody na odstępstwo od wymagań określonych § 12 – 14 rozporządzenia należy zauważyć, w zgromadzonych aktach sprawy brak jest takiej zgody. Udzielenie zgody na takie odstępstwo nie wynika również z treści decyzji pozwalającej na budowę. Na okoliczność wydania takiej zgody przez organ nie powołuje się również skarżący a przywołana przez niego możliwość wydania zgody na odstępstwo od przepisów § 12 – 14 rozporządzenia ma jedynie charakter hipotetyczny. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 15 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. jest zatem niezasadny.
Zasadny jest natomiast zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwie powołał się obok § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki na § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz § 270 ust. 2 rozporządzenia (zapewne chodziło o obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ponieważ jednak z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dokonał analizy decyzji z 17 lipca 1984 r. pod kątem jej zgodności z § 13 ust. 2 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. a zatem zaskarżone orzeczenie Sądu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawi (art. 184 p.p.s.a.) to podniesiony zarzut należało uznać za nieskuteczny. W takiej sytuacji skoro niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. oraz prawa materialnego tym samym za pozbawione podstaw należało również uznać zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a. oraz ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.