Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 833/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 859/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił B. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze, urządzeń budowlanych oraz zjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, może powstać na danym terenie, bowiem spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, jak również dokonano stosownych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ww. ustawy.

W niniejszej sprawie organ ustalił, iż nie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, w istocie w pkt 5, ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy został negatywnie uzgodniony z zarządcą drogi, tj. Zarządem Dróg i Transportu w Ł. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 3 pkt 9 ww. ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno być poprzedzone uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Zarząd Dróg i Transportu nie uzgodnił projektu. Na skutek zażalenia organ II instancji uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Zarząd Dróg i Transportu ponownie nie uzgodnił projektu decyzji.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyło [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P., wnosząc o wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Strona zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przywołany w decyzji wymóg uzgodnień, w świetle pominiętych przepisów art. 2 pkt 5 ww. ustawy w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, dotyczy jedynie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy w związku z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem powodem odmowy uzgodnienia może być jedynie niezgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zapisy innej uchwały, czy studium.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu Kolegium przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania, podkreśliło, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe po ustaleniu, iż inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja tych warunków nie spełnia, gdyż wystąpił brak uzgodnienia z zarządcą drogi co do obsługi komunikacyjnej. Podkreślił, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 55, art. 56 ustawy, co oznacza, iż uzgodnienie uregulowane w art. 53 ust. 5 ww. ustawy wchodziło w grę.

Natomiast zarządca drogi nie uzgodnił projektu, ponieważ nieruchomość przy ul. [...] - działka [...] - zlokalizowana jest w pasie terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę projektowanej ulicy W. P. Zarządca drogi wskazał, że wprawdzie istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej, jednakże zarządca uwzględnił także zapis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i wymóg przeznaczenia pod przyszłą budowę dróg pasa terenu o szerokości uwzględniającej użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem oraz ust. 4, w myśl którego w tym pasie mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane, a ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Powołując się na to unormowanie i obowiązujące zapisy studium zagospodarowania miasta Ł. - uchwała z dnia 27 października 2010 r., gdzie ulica W. P. jest przewidziana do budowy jako trasa G – główna, teren przy ul. [...] powinien być uznany jako przeznaczony pod budowę ulicy W. P. Jednocześnie zarządca informacyjnie podał, że zwrócił się z wnioskiem do właściwej jednostki organizacyjnej UM Ł. o wskazanie propozycji działki zamiennej za nieruchomość przy [...] w związku z jej lokalizacją w korytarzu ul. W. P..

Wskazując na celowość uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium podkreśliło, iż dotychczasowe postępowanie i materiał dowodowy nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia, wskazanie na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, co ma wynikać z niezgodności ze Studium, nie jest zgodne z przywołanym przepisem, gdyż z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, aby decyzja była zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, takim aktem nie jest zaś Studium.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. złożyło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Strona zarzuciła naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 9 w związku z ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 80 i art. 87 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno doprowadzić do uznania uzgodnienia za dokonane i spełnieniu przesłanek do ustalenia warunków zabudowy.

Nadto art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy w związku z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych, albowiem powodem odmowy uzgodnienia może być jedynie niezgodność zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zapisy innej uchwały, czy studium. Zarzucono również naruszenie art. 6, 7, 12 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał oraz treść przepisów prawa nakazywałaby wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, ewentualnie o jej uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi strona powtórzyła argumenty odwołania. Zauważyła, iż skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zgodności z przepisami odrębnymi, to organ odwoławczy powinien był, uznając, iż nie ma niezgodności, wydać decyzję co do istoty. Nadto podkreśliła, że art. 53 ust. 3 pkt 9, ust. 5 w związku z art. 64 ww. ustawy przewiduje, iż w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Strona wyjaśniła, iż pismo o uzgodnienie wpłynęło do Zarządu w dniu 20 kwietnia 2010 r., a nawet przy przyjęciu, że po uchyleniu pierwszego postanowienia datą doręczenia żądania uzgodnienia będzie data otrzymania postanowienia uchylającego pierwsze postanowienie, to uzgodnienie jest po terminie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znajdując oparcia dla zarzutów strony skarżącej wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę za nieuzasadnioną wskazał, że analiza zgromadzonych dotychczas materiałów sprawy i czynionych na ich podstawie wywodów w pełni uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż istnieją podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy, jednakże postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie jest wystarczające, gdyż istnieją poważne wątpliwości co do istotnych okoliczności.

Sąd pierwszej istancji przypomnial, że postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek B. M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami w parterze, urządzeń budowlanych oraz zjazdu. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, konieczne było zatem przeprowadzenie postępowania w kierunku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. A skoro tak, niezbędnym było ustalenie, czy zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydanie takiej decyzji jest bowiem możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z przywołanej normy prawnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi zatem wątpliwości, iż postępowanie wyjaśniające co do spełnienia wszystkich warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wymaga podjęcia wszelkich niezbędnych czynności. Każdy z warunków musi zostać przeanalizowany dogłębnie, znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale sprawy i czynionych w ich oparciu wywodach organu. Tymczasem, w ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż postępowanie w tym zakresie – dotyczące pkt 5 art. 61 ust. 1 ww. ustawy – nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy warunek ten został spełniony, czy nie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków, w tym stanowiącego, że decyzja taka jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Istotne jest zatem ustalenie takiej zgodności z przepisami odrębnymi.

Lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje natomiast, iż organ ten przyjął, że negatywne uzgodnienie z zarządcą drogi świadczy o niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W istocie wskazuje na niezgodność z obowiązującymi postanowieniami Studium zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. - przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 października 2010 r. Nr XCIX/1826/10. Jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia Studium nie są takimi przepisami odrębnymi. Istotne znaczenie ma tu przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że jest ono wiążące jedynie dla organów gminy i jako akt kierownictwa wewnętrznego nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości.

Konkludujac Sąd stwierdzil, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które jednoznacznie pozwoli ustalić, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dopiero takie pozytywne i nie budzące wątpliwości ustalenie uprawniać będzie organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oczywistym jest, iż negatywne rozstrzygnięcie omawianego warunku nie pozwoli na wydanie pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Niemniej jednak na obecnym etapie nie jest możliwe jednoznaczne przesądzenie co do przedmiotowego warunku. Nadto, ponieważ lektura uzasadnienia organu I instancji wskazuje, iż nie nastąpiło wyraźne rozróżnienie pomiędzy uzgodnieniami, których uzyskanie jest wymagane dla wydania wnioskowanej decyzji, a warunkami wynikającymi z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, to również i tę okoliczność organ powinien przeanalizować. Zarówno bowiem nomenklatura ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i konstrukcja trybu poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazuje na możliwość płynnego ich mieszania w zależności od potrzeb konkretnej argumentacji.

W świetle powyższego Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest w pełni zasadna. Wyjaśnienie istotnych dla sprawy wątpliwości nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na brak odpowiedniego materiału dowodowego. W tej sytuacji zarzuty skargi, iż organ odwoławczy powinien był wydać decyzję reformatoryjną, Sąd uznał za nieuzasadnione. Nie jest możliwe wydanie takiego rozstrzygnięcia, gdyż aktualny materiał dowodowy nie pozwala na wskazanie, czy rzeczywiście wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy nie został spełniony. Niezbędna jest ponowna analiza planowanego zamierzenie właśnie poprzez pryzmat zgodności z przepisami odrębnymi.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd stwierdził, że decyzja nie narusza prawa, co uzasadniało oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. [...] spółka z o.o. w Ł. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2011 r.

Powyższy wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

1. a) art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji zachodzenia przyczyny przewidzianej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania przez organy administracji publicznej decyzji z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z ust 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 k.p.a. - które to uchybienie oznacza wydanie decyzji przez organy bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w sytuacji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - w postaci art. 6, art. 7, art. 12 §1 w zw. z art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., poprzez uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał oraz treść przepisów prawa nakazywały wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zgodnie z zapisami art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z ust 5 zdanie drugie i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 70 pkt 6) ppkt b), art. 80 i art. 87 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 35 ust.2, ust. 3 i ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że w świetle art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i organ, z którym dokonuje się uzgodnienia (zarządca drogi), są tożsame. Dlatego też oparcie decyzji na wynikach postępowania uzgodnieniowego, dokonanego w ramach jednego i tego samego organu, stanowi w istocie obarczenie tej decyzji wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadą tą dotknięte są zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi.

Skoro zatem w warunkach niniejszej sprawy jeden organ łączy w sobie kompetencje we wskazanym wyżej zakresie, to przyjąć należy, że w tej sytuacji uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. nie jest wymagane. Art. 53 ust. 5 u.z.p. nie odsyła w zakresie trybu dokonywania uzgodnień, o których mowa w ust. 4, do odpowiedniego stosowania art. 106 k.p.a., lecz wskazuje, że uzgodnienia te dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W trybie tego przepisu dochodzi natomiast do współdziałania dwóch rożnych organów. Przepis ten odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji uzależnione jest od zajęcia stanowiska przez inny organ niż organ właściwy do jej wydania.

W konsekwencji, tryb współdziałania określony w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu.

Na wypadek niepodzielenia poglądu o ogólnej niedopuszczalności odrębnego postanowienia uzgadniającego i związanych z tym konsekwencji podtrzymywanej opinii skarżącego, w niniejszej sprawie doszło do konkludentnego uznania projektu decyzji za uzgodniony, zgodnie z zapisem mającego zastosowanie art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p.

Uzasadniając powyższe stanowisko Spółka wskazała, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu [...] listopada 2009 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). Wniosek o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji został doręczony zarządcy drogi w dniu 20 kwietnia 2010 r., zaś zajęcie odmownego stanowiska nastąpiło postanowieniem z dnia 26 maja 2010 r. Na skutek rozpoznania zażalenia postanowienie powyższe zostało uchylone w całości, w związku z czym zarządca drogi zawiadomił, iż w dniu 28 października 2010 r. doręczono mu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2010 r. oraz że wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania postanowienia. Wydanym postanowieniem zarządca ponownie odmówił dokonania uzgodnienia.

W powyższej sytuacji skarżąca odwołała się do normy ustanowionej w art. 53 ust. 3 pkt 9 w zw. z ust 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający, tj. właściwego zarządcę drogi, w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane.

Przepis powyższy, w ocenie skarżacej kasacyjnie Spółki, znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, na mocy art. 70 pkt 6 ppkt b), art. 80 i art. 87 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, albowiem ustawa ta weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r., postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed tą datą, zaś inwestor nigdy nie składał wniosku o stosowanie przepisów dotychczasowych. Dlatego też wskutek doręczenia wystąpienia o uzgodnienie w dniu 20 kwietnia 2010 r. zajęcie stanowiska nastąpiło po upływie ustawowego dwutygodniowego terminu. Nawet zaś przy przyjęciu, iż po uchyleniu pierwszego postanowienia datą doręczenia żądania będzie data otrzymania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego pierwsze postanowienie - tożsama sytuacja ma miejsce odnośnie wydania ostatecznego postanowienia [...]. W powyższej sytuacji uzgodnienie uznać należy za dokonane, co oznacza spełnienie wszelkich przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 i ust.2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedyną przeszkodą ("niezgodnością z przepisami odrębnymi") może być lokalizacja zamierzonej inwestycji na terenie przewidzianym pod przyszłą budowę dróg w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Żaden z przywołanych planów dla terenu zamierzonej inwestycji nie obowiązuje ani nie został uchwalony. Przywołana przez zarządcę drogi Uchwała Zarządu Województwa nr 1746/10 nie jest planem zagospodarowania przestrzennego województwa, zaś powoływanie się na gminne studium zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe.

W powyższym zakresie nie istnieje też potrzeba żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wobec czego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego utrzymującego w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na aprobatę.

W ocenie skarżacej kasacyjnie nie zachodzi również potrzeba ponownej analizy dokonanej przez pryzmat art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Jak bowiem już wskazano, jedyną podstawą analizy w zakresie ustalania z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest istniejący - w chwili dokonywania analizy - stan rzeczy.

Z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika zaś, iż zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jak przecież jednak wskazuje sam Prezydent Miasta: "Zgodnie z Postanowieniem Zarządu Dróg i Transportu znak: [...] z dnia [...].12.2010 r. cyt. «Istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] inwestycji przez zjazd z ul. [...] (...)»". Jest to kolejny argument przemawiający za tym, iż, jedyna okoliczność, od której zależy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, została spełniona.

Konkludując zatem, wobec faktu, iż jedynym powodem wydania decyzji odmownej organu pierwszej instancji było powołanie się na istnienie przeszkody opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.u.p., zaś przeszkoda ta – jak wykazano powyżej - nie zachodzi, obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym (art. 138 §1 pkt 2 k.p.a). Nie zachodzi bowiem sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a wydanie decyzji uzależnione jest jedynie od właściwej subsumcji przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ww. ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wskazane w niej podstawy i nie ma prawa rozwijać czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut Spółki naruszenia art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. 156 §1 pkt 2 k.p.a., którego to naruszenia Spółka upatruje w braku podstaw do dokonywania odrębnego uzgodnienia przez zarządcę drogi, skoro właściwym do wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy oraz do uzgodnienia w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ten sam organ.

Wymaga przypomnienia, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., przy czym Samorządowe Kolegium Odwowławcze w Łodzi uznało, że organ pierwszej instancji przedwcześnie odmówił ustalenia warunków zabudowy wskazując na niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że przesłanka taka musi wynikać z normy prawa powszechnie obowiązującego, a nie, jak wskazał organ pierwszej instancji, zapisów Studium, które nie mają waloru prawa powszechnie obowiązujacego.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a mimo to Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska, kompetentny jest ten sam organ. Wskazać bowiem należy, że takie stanowisko zajął m.in. NSA w uchwale w składzie 5 sędziów z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 (opubl. ONSA z 1999 r., z. 3, poz. 84), w której stwierdzono, że “do wyrażenia opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma z oczywistych względów zastosowania przepis art.106 k.p.a., albowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ (organ współdziałający) niż organ właściwy do wydania decyzji (organ załatwiający sprawę), por. także G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. Postępowanie administracyjne ogólne.

Warszawa 2003, s. 559). Wprawdzie rozstrzygnięcie to zostało wydane na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże, w ocenie Sądu, znajduje w pełni zastosowanie również w sprawach uzgodnień wydanych w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Okoliczność powyższa pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie może wszak ujść uwadze, że – jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji – w dniu [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi działający jako zarządca drogi wydał postanowienie, mocą którego odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Postanowienie to jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast jak wynika z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jednocześnie art. 126 k.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje sie odpowiednio m.in. art. 110 kp.a. Oznacza to, że organ administracji związany był postanowieniem w przedmiocie uzgodnienia – nawet, jeśli postanowienie to dotknięte było wadami, w tym również wadą nieważności.

Zgodnie z treścią wskazanego wyżej art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje sie odpowiednio m.in. art. 156-159 tej ustawy. Skoro uzgodnień, o których mowa wart. 53 ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tą zmianą, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, to należało uznać, że kwestia zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tego postanowienia może być oceniana jedynie w odrębnym postępowaniu, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Powyższe oznacza, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie mogą odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku. Skarżąca wskazuje bowiem na wadliwość postanowienia, które nie było przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji.

Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wskazać dodatkowo należy, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, że w sytuacji, gdy właściwym do wydania decyzji głównej oraz postanowienia w przedmiocie uzgodnienia jest ten sam organ, to nie oznacza to, że organ ten zwolniony jest od oceny wniosku z punktu widzenia przesłanek właściwych dla uzgodnienia. W takiej sytuacji organ uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winien odnieść się również do kwestii zastrzeżonych dla postępowania uzgodnieniowego.

Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 12 § 1 i 138 § 2 k.p.a., którego skarżąca upatruje – jak wynika z treści uzasadnienia skargi – w wadliwym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do zaopiniowania projektu decyzji, gdy tymczasem, wobec wydania postanowienia po upływie terminu określone w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało uznać, że uzgodnienie zostało dokonane. Raz jeszcze należy podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie było postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, które podlega odrębnym trybom zaskarżenia, to Sąd – rozpoznając skargę inwestora na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie był uprawniony do oceny jego legalności, w tym skutków wydania tegoż postanowienia po upływie wskazanego wyżej terminu.

Tym samym zarzut wskazany w pkt II b skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie wskazując na nieuzasadnione zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w okolicznościach sprawy zaistniała sytuacja uzasadniająca wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy nie dało podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, czy warunek ten (wymieniony 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) został spełniony. Biorąc pod uwagę szeroki katalog przepisów odrębnych należało uznać, że – wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie jedynie przez organ odwoławczy wykraczałoby poza zakres uprawnień określonych w art. 136 k.p.a., a decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności. Nie może bowiem ujść uwadze, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji.

Konkludując, prawidłowo Sąd wojewódzki ocenił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie narusza prawa, albowiem wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podkreślił, że niezbędna jest ponowna analiza planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat jego zgodności z przepisami odrębnymi. Oceniając powyższe – co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – organ administracji winien dokonać rozróżnienia pomiędzy uzgodnieniami a zgodnością inwestycji z przepisami szczególnymi. Organ winien przy tym rozważyć, czy podnoszona okoliczność związana z budową drogi kategorii G nie skutkuje koniecznością uzyskania uzgodnienia z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną