Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 861/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi P. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu niezgodności wykonania obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na skarżącego karę administracyjna w wysokości 6.000 zł w związku ze zrealizowaniem budynku socjalno – biurowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W pozostałym zakresie skargę oddalił.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W Rudzie Śląskiej (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nr [...], nałożył na inwestora P. S. karę w łącznej wysokości 17 000 zł. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepisy art. 59g w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej Prawo budowlane) w związku ze stwierdzeniem w trakcie kontroli niezgodności zrealizowanej budowy z pozwoleniem na budowę. Przeprowadzona w trybie art. 59a P.b. obowiązkowa kontrola dotyczyła budowy wiaty magazynowej wraz z zapleczem socjalno-biurowym realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] Prezydenta Rudy Śląskiej z dnia [...] lipca 2009 r., a budowa miała miejsce na działkach nr [...] /397 i [...] /397, położonych przy ul. [...], w Rudzie Śląskiej – Bielszowicach. Na wymierzoną przez PINB karę administracyjną złożyły się:
- - kara w wysokości 5 000 zł nałożona w związku ze stwierdzeniem niezgodności zrealizowanej wiaty magazynowej z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych jej układu konstrukcyjnego,
- - kara w wysokości 6 000 zł z uwagi na niezgodność zrealizowanego obiektu socjalno-biurowego z projektem zagospodarowania działki,
- - kara 6 000 zł w związku ze stwierdzoną niezgodnością obiektu socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego.
W wyniku wniesionego przez P. S. zażalenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i art. 59a, art. 59f, art. 59g ustawy Prawo budowlane uchylił w całości postanowienie PINB oraz nałożył karę administracyjną w łącznej wysokości 16 000 zł. Na przedmiotową karę złożyły się: kara w wysokości 5 000 zł nałożona w związku ze stwierdzoną niezgodnością zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, kara w wysokości 5 000 zł nałożona w związku ze stwierdzoną niezgodnością zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem zagospodarowania działki oraz kara w wysokości 6 000 zł wymierzona w wyniku stwierdzenia niezgodności realizacji budynku socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego tego obiektu.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że udostępniony mu przez Prezydenta Rudy Śląskiej projekt budowlany przewidywał usytuowanie budynku socjalno-biurowego w odległości 1,1 m od zachodniej granicy działki, natomiast z okazanego przez inwestora projektu wynikało, że odległość ta została zmieniona na 1,5 m. W wyniku pomiarów wykonanych na zlecenie ŚWINB ustalono, że budynek socjalno-biurowy faktycznie został usytuowany w stosunku do granicy sąsiedniej działki w przypadku jego północno-zachodniego narożnika w odległości 109 cm, a w przypadku południowo-zachodniego narożnika w odległości 95 cm + grubość muru granicznego.
Wobec powyższego organ uznał, że usytuowanie tego obiektu na działce pozostaje w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a wobec tego niezasadne było wymierzenie kary administracyjnej w wysokości 6000 zł, bowiem budynek ten został usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki. ŚWINB stwierdził natomiast zasadność wymierzenia kary 6 000 zł z uwagi na niezgodność realizacji budynku socjalno-biurowego z projektem architektoniczno-budowlanym z zakresie wykonania istotnych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. W stosunku do zatwierdzonego projektu zmieniona bowiem została konstrukcja bocznej jego ściany, zlikwidowano drzwi znajdujące się w ścianie zewnętrznej i zabudowano powstały otwór blachą płaską. Zmieniono także sposób użytkowania jednego pomieszczenia w tym budynku instalując w nim piec c.o.
Kontrolując zgodność realizacji wiaty magazynowej organ odwoławczy stwierdził natomiast, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym obiekt ten miał zostać usytuowany w odległości 100 cm od zachodniej granicy działki (w projekcie przedłożonym przez inwestora odległość ta została zaś zwiększona do 1,5 m) tymczasem w pomiary wykonane na jego zlecenie przez PINB wykazały, że przedmiotowa wiata została posadowiona w odległości od 2,0 m do 2,20 m (odległość zewnętrznych krawędzi słupów skrajnych wiaty od granicy działki). Geodeta miejski na podstawie mapy numerycznej stwierdził zaś, że odległość ta wynosi 2,40 m. W związku z tym organ uznał za konieczne wymierzenie inwestorowi kary z tego tytułu w wysokości 5 000 zł.
Organ II instancji zgodził się natomiast w całej rozciągłości i przyjął za swoje stanowisko PINB dotyczące wymierzenia inwestorowi kary w wysokości 5000 zł z tytułu niezgodności zrealizowanego obiektu magazynowego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie widocznych elementów nośnych jego układu konstrukcyjnego.
W skardze wniesionej od tego postanowienia P. S. zarzucił naruszenie art. 107 Kpa w zw. z art. 36a ust. 5 i art. 59f Prawa budowlanego poprzez rażące braki jego uzasadnienia polegające na całkowitym pominięciu ustaleń co do charakteru stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego (ich istotności czy nieistotności), co o podważa zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa. W piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2013 r. skarżący wskazał dodatkowo, że Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rudy Śląskiej z dnia [...] lipca 2009 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalno-biurowego z uwagi na rażące naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził w pkt 1) nieważność zaskarżonego postanowienia w części nakładającej na skarżącego karę administracyjną w wysokości 6.000 zł w związku ze zrealizowaniem budynku socjalno – biurowego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W pkt 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do skutków jakie dla bytu kontrolowanego postanowienia miało stwierdzenie przez Wojewodę Śląskiego nieważności decyzji z dnia 18 lipca 2013 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalno – biurowego. Odwołując się do treści art. 59f ust. 1 i art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego Sąd uznał, że istnieje bezpośrednia zależność prawna między przepisem art. 59f ust 1 Prawa budowlanego, a decyzją zatwierdzającą projekt budowlany.
W ocenie Sądu warunkiem niezbędnym, aby zaistniała przesłanka nakazująca organowi nadzoru budowlanego nałożenie kary administracyjnej w związku ze stwierdzoną w czasie obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a Prawa budowlanego, niezgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, czy z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wskazanymi w art. 59a ust. 2 pkt 2 tej ustawy, jest funkcjonowanie w obrocie prawnym zatwierdzonego przez właściwy organ projektu budowlanego. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 Sąd wywiódł, że stwierdzenie nieważności decyzji (skutek ex tunc), w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję (postanowienie), może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Oddalając skargę w pozostałej części Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi kwestionujący możliwość nałożenia kar, o jakich jest mowa w art. 59g ust. 1 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu.
Stwierdził, że zastosowanie do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego reguł wykładni porównawczej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do możliwości nałożenia kary w związku ze stwierdzonymi nieistotnymi odstępstwami od projektu budowlanego pod warunkiem ich wskazania w art. 59a ust.
2. Potwierdza to zdaniem Sądu także aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ocenie Sądu niedoręczenie protokołu obowiązkowej kontroli jaka miała miejsce w dniu 13 lipca 2012 r. nie może skutkować brakiem podstaw do nałożenia kary administracyjnej, nie powoduje też, że kontrola taka jest prawnie bezskuteczna. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w zakresie błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę uzasadniającą wymierzenie kary administracyjnej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia w części co do pkt 1 i 4 i oddalenia skargi w tym zakresie, ewentualnie przekazania sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 59f ust. 1, ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przy zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po wydaniu ostatecznego postanowienia o wymierzeniu kary za nieprawidłowości, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nienależycie ustalił jakoby w realiach przedmiotowej sprawy można było mówić o wydaniu postanowienia, które było bezpośrednio zależne od wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Gdyby przyjąć w tej sytuacji pogląd NSA zaprezentowany w powołanej przez Sąd uchwale, to to w ramach procesu budowlanego zależności takich można by doszukiwać się między decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na budowę, a następnie między tą decyzją, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ażeby mówić o decyzjach bezpośrednio od siebie zależnych, należałoby ustalić jakie są przesłanki ustawowe wydania konkretnych decyzji. W przedmiotowej sprawie przesłanki wydania postanowienia z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego są zupełnie oderwane od przesłanek ustawowych wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S. wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty okazały się niezasadne.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny prawidłowości dokonanego przez Sąd I instancji ustalenia, że istnieje zależność między funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a postanowieniem (art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego) nakładającym karę administracyjną w związku ze stwierdzoną niezgodnością zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, czy projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie wskazanym art. 59a ust. 2 tej ustawy.
Z zestawienia wymienionych wyżej przepisów wynika, że stanowią one podstawę wymierzenia inwestorowi kary pieniężnej w razie stwierdzenia m.in., że wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę obiekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w tym pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego.
Z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, że podczas obowiązkowej kontroli budowy bada się m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu i wykonania urządzeń budowlanych. Jest więc oczywiste, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi element rozstrzygnięcia takiej decyzji – element określający w formie projektu budowlanego uprawnienie inwestora, ale zarazem także jego obowiązki. Przewidziana natomiast w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego sankcja w postaci kary pieniężnej, jest sposobem represjonowania na drodze administracyjnej niepożądanych zachowań tych inwestorów, którzy z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane przystępują do użytkowania obiektów budowlanych, ale tylko tych które pozostają w korelacji do udzielonego pozwolenia budowlanego.
Fakt, że ustawodawca zdecydował się na enumeratywne wyliczenie spraw podlegających sprawdzeniu, wiąże organ nadzoru budowlanego przeprowadzający kontrolę - tylko w tym zakresie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, mogą być nakładane ewentualne kary, a w konsekwencji wydana odmowa pozwolenia na użytkowanie (art. 59f ust. 6). Uruchomiona i dokonana - we wszczętym na wniosek inwestora postępowaniu w sprawie zezwolenia na użytkowanie - obowiązkowa kontrola oddziałuje niewątpliwie na wynik tego postępowania, albowiem w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego organ jest zobowiązany do zastosowania dyspozycji art. 59f ust. 1 tej ustawy, czyli wymierzenia przewidzianej tam kary.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia [...] lipca 2009 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. S.owi pozwolenia na budowę budynku zaplecza socjalno – biurowego. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wywołuje skutki od chwili podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę (ex tunc) i należy podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby pozwolenie w tej części nie zostało wydane (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291).
Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lecz również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie wskazanym w pkt 2 tego przepisu.
W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę trudno zatem mówić o nieprawidłowościach wskazanych w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.
W tym zakresie pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, jakoby organ nadzoru budowlanego nie koncentrował się nad kwestią zasadniczą tj. udzieleniem pozwolenia na użytkowanie, ale sprawdzał wyłącznie zgodność realizacji obiektu pod kątem nieprawidłowości wykonawstwa w stosunku do założeń projektowych, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania. Idąc bowiem tym tokiem rozumowania, należałoby uznać, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę, której nieważność następnie stwierdzono nie narusza prawa w żaden sposób, w szczególności nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji, że warunkiem niezbędnym aby zaistniała przesłanka nakazująca organowi nadzoru budowlanego nałożenie kary administracyjnej w związku ze stwierdzoną w czasie obowiązkowej kontroli, o jakiej mowa w art. 59a Prawa budowlanego, niezgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki, czy z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wskazanymi w art. 59a ust. 2 pkt 2 tej ustawy, jest funkcjonowanie w obrocie prawnym zatwierdzonego przez właściwy organ projektu budowlanego.
Projekt taki może zostać zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź też w drodze odrębnej decyzji, może on zostać zatwierdzony również decyzją o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego), czy wreszcie w trybie wskazanym w art. 51 ust. 4 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w realiach rozpoznawanej sprawy istotna jest nie tyle bezpośrednia zależność między decyzją o pozwoleniu na budowę, a postanowieniem o nałożeniu kary administracyjnej za stwierdzone odstępstwa od projektu architektoniczno – budowlanego, ale to, że decyzja poprzedzająca rozstrzygała o stanie prawnym, a ten stan był elementem determinującym rozstrzygnięcie postanowienia następczego.
Z wymienionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 204 pkt 2 p.p.s.a, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego P. S. był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i poniósł w tym postępowaniu koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 12 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarty został wniosek o zwrot tych kosztów, niemniej jednak wobec złożenia tej odpowiedzi z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu.