Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 606/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. L., której przedmiot stanowiło postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano przepis art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz.1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie stwierdził uchybienie przez B. L. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] orzekającej o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w postaci uszkodzenia narządu słuchu spowodowanego hałasem. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że termin do jego wniesienia upłynął z dniem 11 marca 2009 r., zaskarżona decyzja została bowiem doręczona skarżącemu w dniu 24 lutego 2009 r. Jej odbiór został potwierdzony przez żonę skarżącego – J. L.. Tymczasem odwołanie od powyższej decyzji złożone zostało przez skarżącego osobiście w dniu 12 marca 2009 r.
W postanowieniu organ zawarł pouczenie o przysługującym skarżącemu uprawnieniu do wniesienia środka odwoławczego.
Powyższe postanowienie zostało doręczone B. L. w dniu 24 kwietnia 2009 r. Odbiór tego postanowienia również został potwierdzony przez żonę skarżącego.
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. skarżący zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w którym przyznał fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wyjaśnił, że jego uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jako niezawinioną przyczynę wskazał na swój stan zdrowia w tym okresie. Przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 28 kwietnia 2009 r. wydane przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych stwierdzające zaostrzenie stanu zdrowia, skutkujące reżimem łóżkowym we wskazanym okresie.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie po rozpoznaniu powyższego wniosku wydał zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie.
W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek dających podstawę do przywrócenia uchybionego terminu określonego wyżej powołanym przepisie kodeksu postępowania administracyjnego dodając jednocześnie, że odwołanie sporządzone w terminie miał możliwość przesłać pocztą, której to wysyłki mógł dokonać domownik.
W ocenie organu nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia względnie jego zmianę lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił wadliwą argumentację organu i wyjaśnił, że odwołania nie mógł sporządzić osobiście w tym okresie z uwagi na stan zdrowia a jego domownicy – żona i syn nie znają jego problemu związanego z powyższą sprawą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na art. 58 k.p.a. regulujący instytucję przywrócenia przez organ terminu dla dokonania czynności procesowych. Podkreślił, że przepis ten wymaga uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony.
W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania prawidłowo uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił w dostatecznym stopniu braku swojej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
Sąd podkreślił wyraźną sprzeczność pomiędzy oświadczeniem skarżącego o nagłym pogorszeniu stanu zdrowia w okresie 9 – 11 marca 2009 r. i braku możliwości dokonywania wskazanych czynności.
Sąd stwierdził, że w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu z dnia [...] lutego 2009 r. zamieszczona w nagłówku data jego sporządzenia, tj. 9 marca 2009 r. przypada na pierwszy dzień okresu niedyspozycji skarżącego, co powoduje sprzeczność z jego zarzutem podniesionym w skardze, że nie mógł sporządzić odwołania w terminie. Stwierdzenie skarżącego, że jego żona i syn nie byli zaznajomieni z przedmiotem sprawy i nie mógł skorzystać z ich pomocy, pozostaje w sprzeczności z faktem napisania odwołania w terminie.
W tej sytuacji Sąd przyjął, że skarżący mimo choroby sporządził odwołanie w terminie, nie miał możliwości nadania jego w terminie na poczcie lub osobiście złożenia w organie z powodu choroby, lecz mógł przy pomocy domowników zachować termin w jego przesłaniu. Sąd zgodził się z organem orzekającym w sprawie, że skarżący nie dochował należytej staranności do dokonania czynności w terminie prawem przewidzianym.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na dołączone przez skarżącego do wniosku o przywrócenie terminu zaświadczenie lekarskie, mające potwierdzać jego zasadność. W swej treści jest ono bardzo lakoniczne, gdyż praktycznie nie zawiera rozpoznania; kryterium tego nie spełnia zapis "w dn. 09.03. - 11.03.09 reżim łóżkowy z powodu nagłego zaostrzenia choroby podstawowej", gdyż nie wskazuje on jednostki chorobowej skutkującej przywołanymi następstwami i nie wyjaśnia z jaką chorobą "podstawową" ma to związek.
Wyraźnie widoczny jest także brak spójności czasowej między opisaną niedyspozycją skarżącego, a mającym ją potwierdzać zaświadczeniem lekarskim, które zostało wystawione dopiero 28 kwietnia 2009 r.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, gdy w rzeczywistości do uchybienia terminu doszło z przyczyn niezależnych od skarżącego i pomimo zachowania przez niego należytej staranności, a jego przyczyną była nagła choroba oraz nagłe i nieprzewidziane zaostrzenie się istniejącego stanu chorobowego skarżącego, co zostało uprawdopodobnione przedłożonym przez skarżącego zaświadczeniem lekarskim nakazującym mu w dniach od 9 do 11 marca 2009 r. reżim łóżkowy, bezpodstawne kwestionowanie zaświadczenia lekarskiego, art. 7 i 77 § 1. k.p.a. poprzez nie ustalenie tak przez PWIS w Rzeszowie jak i Sąd I instancji, na jaki rodzaj choroby cierpi skarżący, a co za tym idzie czy choroba ta, a w szczególności jej nagłe zaostrzenie mogło mieć wpływ na możliwość podejmowania przez skarżącego działań, tym samym nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
- 2) istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. art. 58 § 1 k.p.a., co miało zarówno wpływ na treść postanowienia PWIS w Rzeszowie jak i istotny wpływ na treść wyroku WSA.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący stwierdził, że nagłe zaostrzenie stanu chorobowego na tyle poważne, że uniemożliwiło mu podejmowanie jakichkolwiek działań o własnych siłach zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarskim wystawionym przez specjalistę chorób wewnętrznych A. A, F, - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej LUXMED w Przemyślu, w którym jednoznacznie nakazano skarżącemu reżim łóżkowy z powodu nagłej nagłego zaostrzenia choroby istniejącej, podstawowej. Podkreślił, iż od wielu lat cierpi na chorobę dyskopatii, objawiającą się bólem kręgosłupa promieniującym wzdłuż dróg nerwowych, nasilającym się szczególnie przy chodzeniu, drętwieniem i mrowieniem, ogólnym osłabieniem organizmu. Standardowa terapia przy tego typu schorzeniu wymaga od chorego pozostawania przez kilka dni w łóżku, stosowania miejscowego nagrzewania i zażywania leków. W dniach od 9 marca 2009 r. do 11 marca 2009 r. doszło u skarżącego do nagłego zaostrzenia tej właśnie choroby, nie był on w stanie podnieść się z łóżka, czy nawet zająć pozycji siedzącej, gdyż przy każdym najmniejszym ruchu odczuwał silny, paraliżujący ból pleców promieniujący aż do kończyn. Ponadto miał wysoką gorączkę i był bardzo osłabiony.
Skarżący podnosi, iż pomimo stanu w jakim się znalazł, usiłował sporządzić odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu i przystąpił nawet do napisania tego odwołania – stąd w nagłówku pisma zamieszczona jest data 9 marca 2009 r., niemniej jednak odczuwane przez skarżącego dolegliwości bólowe oraz gorączka były na tyle silne, iż nie mógł on dokończyć sporządzenia pisma. Dlatego twierdzenie Sądu I instancji, iż data sporządzenia odwołania to 9 marca 2009 r., mija się z prawdą. Z samego faktu, iż odwołanie od decyzji PIS w Przemyślu posiada w nagłówku datę sporządzenia przypadającą na pierwszy dzień niedyspozycji skarżącego, nie wynika i nie stanowi jeszcze żadnego dowodu, iż pismo zostało napisane właśnie w tej dacie. Stąd dalsza argumentacja Sądu I instancji, iż skarżący mimo choroby sporządził odwołanie w terminie i mógł przy pomocy domowników zachować termin do jego przesłania, jest chybiona.
Poza tym niezasadne i niedopuszczalne było postępowanie Sądu I instancji w zakresie kwestionowania w ogóle decyzji lekarskiej jakim jest zaświadczenie lekarskie, bez przeprowadzenia dowodu przeciwnego, z np. opinii lekarskiej.
Skarżący stwierdził, iż od samego początku w sposób dostateczny wykazał, iż w żaden sposób nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania ze swojej winy. Przeciwnie, z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż strona skarżąca podała organowi przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania - nagłe nie dające się przewidzieć zaostrzenie choroby, uniemożliwiające poruszanie się a nawet wykonywanie podstawowych czynności życiowych, tym samym wykazując (uprawdopodabniając) brak swojej winy w uchybieniu terminu a zatem została spełniona przesłanka ustawowa z art. 58 § 1 k.p.a. do przywrócenia mu terminu do złożenia odwołania od postanowienia PWIS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do sformułowanych w petitum tego środka odwoławczego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy przede wszystkim wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Badanie okoliczności niniejszej sprawy pod względem naruszenia powyższego przepisu mieści się w ramach ustalania, czy brak winy strony w uchybieniu terminu został uprawdopodobniony. Podkreślenia przy tym wymaga, że z treści wyżej wskazanego przepisu wynika jednoznacznie, iż uprawdopodobnienie, o którym mowa, należy do wnioskującego o przywrócenie terminu.
Biorąc powyższe pod uwagę należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie dochował należytej staranności przy dokonywaniu kwestionowanej czynności procesowej. Nie można bowiem zgodzić się z argumentami skarżącego, że na uchybienie terminu do wniesienia odwołania złożyły się przyczyny od niego niezależne.
Orzecznictwo NSA wskazuje, że okolicznością faktyczną uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności będzie m.in. nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (wyrok NSA z 19 września 2000 r., I SA 1072/00, wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r., I SA/Ka 1609/97). W wyroku z 14 listopada 1995 r. (SA/Wr 236/95) NSA położył nacisk na to, że oprócz zaświadczenia lekarskiego skarżący złożył oświadczenie, z którego wynikało, że rodzaj choroby i przyjmowane środki uniemożliwiały mu samodzielne napisanie odwołania, jak i zlecenie tej czynności osobie trzeciej.
Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie niniejszej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie dochował należytej staranności w kwestii terminowego wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Przemyślu z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...]. Przy pomocy domowników skarżący mógł bowiem dokonać przedmiotowej czynności. Brak "wtajemniczenia" członków rodziny w istotę sprawy nie stanowi przesłanki udzielenia pomocy osobie najbliższej zwłaszcza wobec faktu, iż odbiór rozstrzygnięć, wydanych przez organy w niniejszej sprawie dwukrotnie poświadczała małżonka skarżącego. Wiedza odnośnie meritum sprawy nie ma zatem znaczenia dla kwestii dopełnienia czynności procesowej, jaką jest wniesienie środka odwoławczego.
Również wbrew twierdzeniom skarżącego, przedstawione przez niego zaświadczenie lekarskie, nakazujące reżim łóżkowy w związku z zaostrzeniem się jego stanu chorobowego, nie było równoznaczne ze wskazaniem stanu, który uniemożliwiałby mu skierowanie prośby o pomoc do któregoś z członków jego rodziny.
W tym miejscu należy stwierdzić, iż sam fakt choroby i zaostrzenia jej stanu automatycznie nie uniemożliwia dokonania czynności w postępowaniu, tym samym uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminu.
Wskazać trzeba, że o braku winy można mówić w sytuacji, gdy dana przeszkoda w dokonaniu czynności skonfrontowana z obiektywnymi miernikami staranności prowadzi do wniosku, że zobowiązany do dokonania określonej czynności postępowania nie mógł przezwyciężyć przeszkody w zachowaniu terminu do jej dokonania, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Innymi słowy, jeżeli przy dochowaniu należytej staranności możliwe było dokonanie czynności w wyznaczonym terminie, to zaniechanie stosownych działań, dzięki którym termin mógłby być zachowany, świadczy o niemożności stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Przedstawienie zaświadczenia lekarskiego wskazuje, że istniała przeszkoda do dokonania czynności w postępowaniu (choroba), jednak dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu konieczne jest uwiarygodnienie przez stronę jej niemożności działania mimo dołożenia staranności w przezwyciężaniu takiej przeszkody, w tym także, że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy domowników lub innych osób w jej dokonaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I FSK 356/09).
Wychodząc z powyższych rozważań stwierdzić należy, iż błędne jest również mniemanie strony, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 7 i 77 k.p.a.
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
W tym miejscu należy wskazać, że uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., choć nie daje pewności, ma świadczyć o wiarygodności (prawdopodobieństwie) twierdzeń o jakimś fakcie – nie można z tak sformułowanej przesłanki wywodzić, że to organ (sąd) ma wykazać, że powoływane przez wnioskującego okoliczności nie mogły mieć miejsca. Takie podejście do instytucji przywrócenia terminu przeczy jego istocie, a zwłaszcza położonemu przez ustawodawcę w tym zakresie naciskowi na to, by uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Zarówno więc Sąd, jak i prowadzące postępowanie organy nie miały – wbrew twierdzeniu skarżącego – obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu potwierdzenia prawdziwości przedłożonego przez niego zaświadczenia lekarskiego.
Należy również podkreślić, że ciężar uprawdopodobnienia, o jakim mowa w art. 58 § 1 k.p.a., jak również ciężar obalenia domniemania prawdziwości dokumentu, jakim w omawianym przypadku jest zaświadczenie lekarskie, spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu i obaleniem wskazanego domniemania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 554/08).
Ogólnikowość wyjaśnień strony, w zasadzie ograniczająca się do przedłożenia zaświadczenia od lekarza, nie jest wystarczająca dla stwierdzenia, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu – przepis obciąża w tym zakresie wnioskodawcę, zatem to on powinien dołożyć wysiłku, by wykazać spełnienie przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a.
Ponadto zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Jest to jednak sytuacja wyjątkowa. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję – art. 133 § 1 p.p.s.a. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).
Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Stąd też nie znajduje oparcia we wskazanych przepisach zarzut skarżącego, że Sąd powinien był przeprowadzić dowód przeciwny z opinii lekarskiej celem uwiarygodnienia złożonego przezeń zaświadczenia lekarskiego. Zwłaszcza że sam fakt choroby skarżącego nie był w toku postępowania kwestionowany.
Dodatkowo trzeba wskazać, co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, że zarzuty skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą postępowania przed organami administracji, nie zaś postępowania przed sądem administracyjnym. Tym samym okoliczności, że dolegliwości na które cierpi skarżący nie pozwoliły mu na dokończenie odwołania, które zaczął sporządzać we właściwym terminie, powinien był wykazywać na etapie wnoszenia odwołania od orzeczenia organu I instancji, nie zaś dopiero na etapie skargi kasacyjnej.
Kolejną kwestią podniesioną przez skarżącego w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a.
Wskazane przez skarżącego przepisy postępowania określają, jakie elementy składowe powinno zawierać uzasadnienie wydanego przez sąd wyroku oraz wskazują czynności, jakie sąd podejmuje w razie uwzględnienia oraz w razie nieuwzględnienia skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić braku elementów konstrukcyjnych a także – wobec przytoczonych wyżej argumentów – należy zgodzić się z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. Tym samym zarzut naruszenia powyższych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.